新聞快讀

近年來鐵路與乘客的關系,可以用"離不開,理還亂"來形容。

具有很強公益色彩的鐵路部門,在為人們提供越來越便捷出行服務的同時,也因為那些五十多年來沒有變動的票務規定定,受到公眾的指責:

臥鋪票換牌雖然方便了列車管理,但一旦在旅途期間發生什么糾紛,乘客擔心沒有乘車憑證作為說理依據;想留下車票票作個旅行證據,可票卻硬被撕去一個角兒,乘客心里覺得別扭;持站臺票的人在站內受傷后,由誰負責;退票該不該收取手續費……

而記者發現,乘客的不滿絕不止于火車客票:火車晚點后鐵路對乘客該負什么責任、鐵路的社會責任與企業責任如何厘厘清、政府部門對鐵路運輸市場的監管等等,都需要相關法律的進一步完善。

與火車票相關的法律規定多有需要改進之處

法律沒有梳理清鐵路的企業職能與社會職能

政府監管缺少監管對象監管程序內容不明確

本報記者 陳煜儒

每次坐火車,中國政法大學民法專業學生李然心里都不舒服,因為他學的專業知識告訴他,火車上坐臥鋪要換牌的做法是違法行為,但他卻無力改變這個現狀。

7月13日,李然把心中的不平,一股腦兒地倒給了記者。

"車票是客運合同憑證,依據合同法,訂立合同的雙方要各持一份合同,列車員把車票收走,就相當于把旅客的合同收走一樣,違反民法的公平原則。"李然說,他每年要坐4次往返于北京———上海的火車,每次乘車,列車員把臥鋪票換走后,他都提心吊膽,生怕旅途中發生什么糾紛,自己沒有乘車憑證失去說理依據。

據記者了解,臥鋪票換牌的乘車規定,始于上世紀50年代,目的是便于臥鋪車廂的管理。然而,50多年來,面對鐵路的跨越式發展、國家法律制度的完善和人們法律意識的增強,許多類似換票這樣的陳舊票務管理規定,卻沒有隨之變革,由此引發的鐵路運輸公益訴訟,近年來此起彼伏。

我國目前的鐵路法律中究竟存在哪些缺失?需要怎樣的立法改進?北京交通大學交通運輸法研究所所長張長青教授,結合目前存在的種種問題,向記者逐一進行了解析。

圍繞火車票規定沖突不斷

圍繞鐵路客票發生的糾紛,絕不僅僅是上車換牌這一種。幾天前,在湖北一個小火車站的出站口,記者目睹了這樣一幕:

一名旅客出站,工作人員要撕票。旅客說:"你憑什么撕我的票?你看清楚,我的票上有剪票口,我按票面規定的里程乘車,沒什么錯。"

工作人員說:"按鐵路有關規定,即使你要報銷留著票,車票也應銷角(撕票)。"

這位旅客說:"你們鐵路的規定管得有點兒寬了吧?票是我的,我又沒有白坐你們的車,我就不讓你撕,你能把我怎么樣?"說著他沖出了出站口。

站臺工作人員忙著驗其他旅客的票,沒法去追,只能憤怒地嘮叨了句:"什么素質!"

據了解,旅客與車站收票員之間因為"撕票"發生口角,在各地都是常事。有的學生想留票作紀念,票卻被收回;有的旅客不報銷,也想留下車票作個旅行證據,票被撕一個角兒,心里覺得別扭。

而這些小沖突,都是《鐵路旅客運輸規程》惹的"禍"。記者在規程的第二十八條看到了這樣的規定:車站對已使用完畢的車票應收回。旅客需報銷時,應事先聲明,站、車將銷角的車票交旅客作為報銷憑證。學生票不給報銷憑證。

多數旅客認為,1997年開始實施的《鐵路旅客運輸規程》中有關車票的規定,有些"落伍",需要改進。

"其實,與火車票相關的法律規定需要改進的還很多,比如火車票強制險、兒童票、退票費和站臺票的問題。"張長青說。

在張長青看來,取消火車票強制險不是很難的事,相關部門對此規定進行改正即可,因為在市場快速發展的今天,鐵路運輸企業落一個"拿旅客的錢給自己買保險"的名聲的確有些冤枉。 #p#分頁標題#e#

據介紹,收取2%火車票強制險的歷史源于1951年國家發布的《鐵路旅客意外傷害強制保險條例》。條例規定,凡持票旅客必須向中國人民保險公司投保鐵路旅客意外傷害保險,手續由鐵路代辦。可是到1959年,保險公司被撤銷,這項業務就歸鐵路運輸企業承辦至今。如今,保險業的市場化發展與57年前的情況已大相徑庭,火車票強制險的有關規定再不改,很難順應民意和市場的法則。

兒童票的收取是按年齡還是按身高?站臺票的性質是什么?這是近年來人們普遍關心、反映強烈的問題。

張長青告訴記者,其實,一張火車票到底值多少錢,很少有人知道。我國目前的火車票價已低于市場價,每張票都含有國家的福利補貼。鐵路作為公共運輸企業,帶有很強的公益色彩。

張長青說,票價的收取是根據體積和重量決定運輸成本的,不是根據年齡。所以,兒童1.1米以下免費已含有很強的公益性了。

"有關站臺票的性質,法律目前沒有規定。"張長青認為,持站臺票的人在站內受傷后,由誰負責?是不是等同于旅客,由鐵路部門進行賠償?這些都需法律進一步明確。

不久前,國家發改委有關鐵路退票費的一份回復,讓人眼前一亮。

在這份針對北京律師董正偉"取消鐵路退票費"申請的回復中,發改委表示已向有關部門發出完善退票費政策的建議,但同時坦言:"責令停止收取退票費在目前仍存在法律障礙。"

針對退票費的問題,張長青表示,法律應該規定清楚退票的性質,退票手續費的多少除了應該結合車票的成本費進行規定外,還應結合火車運輸高峰期和低峰期的時間,并分時、分段進行規定。收取退票手續費需要制定最高限和最低限以及收與不收的法定條件。

鐵路法對客票規定不完整

鐵路客票是合同?合同的組成部分?還是合同憑證?不要說一般百姓,就是在法律界,這些都是爭而未決的問題。在記者以往的采訪中,眾多法律學者認為,只有了解火車票的所有屬性,有針對性地對其進行法律規范,才能避免因火車票產生糾紛。

記者發現,在國家發改委建議完善鐵路退票費的回函中,對退票費是這樣表述的:從合同法角度看,旅客與鐵路運輸企業合同解除后,退票費主要是對因旅客退票造成鐵路運輸企業運輸能力損失的賠償,屬于合同法規定的違約責任。

"這個對退票費性質模糊的答復主要是因為鐵路法和《鐵路旅客運輸規程》對客票的法律性質表述的不完整、不確切造成的。"張長青說,按照鐵路法的規定,旅客車票是合同或合同的組成部分;而《鐵路旅客運輸規程》則認為,旅客運輸合同的基本憑證是車票。

張長青告訴記者,鐵路客票在鐵路旅客運輸過程中居于核心地位,無論是鐵路運輸合同的成立、生效、履行還是終止,客票始終起著主導和決定作用。

火車晚點承運人責任難定

記者了解到,除客票外,火車晚點后鐵路對乘客該負什么責任,是另一個讓乘客非議頗多的問題。

鐵路法對火車晚點賠償沒作規定,但卻有14名乘客每人拿到200元的"賠償"。這個發生在3年前的經典案例,令許多學者記憶猶新,張長青也不例外。

2005年2月18日,一列由上海開往南京西的T722次城際列車晚點兩個多小時。14名旅客"霸車",要求鐵路方向他們賠禮道歉并提出賠償要求。經過長達5個小時的僵持,鐵路方最終向每位乘客支付了200元,并派專車把所有的乘客送回家中。

據鐵路承運人———南京鐵路分局的有關人士透露,出那200元實屬無奈,因為乘務員工作時間太長,實在與旅客拖不起時間,他們自掏腰包籌集了這筆"賠款",為的是早點回家休息。

可見,這次賠償根本不是法律意義上的"賠償"。

一位鐵路運輸專家告訴記者,導致鐵路晚點的原因很多,氣候不良、線路施工、列車超員、牲畜上道、設備故障、行人車輛搶道等原因。此外,一些特殊情況也能造成列車晚點,如不法分子破壞、突發事件和政府出于國家利益的干預等。火車晚點包括延遲發車和延遲到達兩種。對于延遲發車類晚點的處理,鐵路法與合同法都進行了明確的規定;對于延遲到達的情形,鐵路法等法律法規沒有明確旅客獲得救濟的方式,其實就是沒有明確鐵路承運人的民事責任。 #p#分頁標題#e#

對此,張長青有著自己獨特的看法。他認為,鐵路運輸企業并非一般意義上的市場主體,還兼具為社會服務的職能。比如,"非典"期間,很多長途汽車停止運輸,但火車依然正常運行;春運期間,旅客驟增,為了保證旅客回家過年,鐵路要臨時加開車次,加開一輛客車,要停開3趟貨車,造成了貨運市場的經濟損失。因鐵路的社會公益性決定,它必須隨時聽從國家和人民的需要。所以,要綜合看待火車晚點問題。法律就延遲發車對旅客規定了兩種救濟途徑:退票或改乘其他車次;延遲到達雖然沒有法律規定,但可以考慮適用損害賠償,但必須是由于鐵路承運人自身原因造成的延遲到達。

在司法實踐中,火車晚點的訴訟常常困擾著鐵路運輸法院的法官們,因為,旅客因晚點請求的損害賠償無法律依據。

據記者了解,法律適用的基本準則是:特別法優于普通法,特別規定優于普通規定,立法優于司法解釋、行政法規和規章。法律雖然對火車延遲到達給旅客造成的損失賠償沒有規定,但最高人民法院《關于審理鐵路運輸損害賠償案件若干問題的解釋》和鐵道部《鐵路運輸損害賠償規定》均對旅客人身傷亡及攜帶行李損失的賠償作出了規定,那么,法院可否根據民事法律效力層次,從高層級法律著眼,分別適用不同層級的法律規定來滿足旅客因火車晚點獲得賠償的訴訟請求權呢?

"可以,這也是我們的一個研究成果。"張長青肯定地說,法院可以支持旅客請求晚點賠償的法律依據有民法通則、消費者權益保護法和合同法的相關規定,在鐵路法沒有完善之前,法院完全可以以此為依據受理訴訟。

鐵路企業與社會職能需厘清

據了解,目前全國共有18個鐵路局,它們全部都是企業法人。這就意味著鐵路局的法律地位是一個民事主體。

記者在采訪中發現,鐵路運輸價格一直由國家管理,鐵路運輸企業不能像其他市場主體那樣,具有產品價格自主權。目前我國鐵路運輸中的搶險救災物資運輸、支農物資運輸、軍運物資運輸、傷殘軍人和學生運輸、春運農民工的運輸、軍用客運、市郊旅客運輸、鐵路直線運輸等,都沒有考慮鐵路運輸企業的運營成本,具有明顯的公益特征。這一點,從鐵路目前的運價每人公里基價0.05861元可以看出,為了照顧邊遠地區的發展,鐵路實行了大幅度遞遠遞減。而公路和民航的價格則更為靈活,更適應市場。

既然是企業,就要想辦法掙錢,為職工謀福利,為國家創價值。但是,由于鐵路企業是特殊的民事主體,承載了太多的社會職能,要想自由翱翔在市場中,必須借助法律厘清其企業職能與社會職能。有專家建議,鐵路企業的社會職能應該依法界定、單獨管理,這部分投入不應記入企業的經營成本;其企業職能部分,應該用市場的辦法管理,這樣可以分清責任,提高效率。

"按照這個思路理解,國家對學生票、傷殘軍人等票價的補助,不應讓鐵路運輸企業承擔,而應由相應的部門承擔,如教育部、民政部等。"有關專家認為。

政府監管職能缺少目標定位

"為什么鐵路部門政企職能一直難以分離?主要是因為鐵路網面積大,涉及統一調度和鐵路建設用地問題。"一位業內人士告訴記者,一個企業很難解決遍布三十多個省市的路網問題,而與地方協調鐵路建設用地問題也不容易,更重要的是,鐵路路網建設需要國家性戰略規劃。由此可見,鐵道部監管和協調職能的重要性。

據多位鐵路問題學者的研究,政府部門對鐵路運輸企業主要是直接管理,而不是政府的指導和監督。所以真正意義的監管是不存在的,但從行使的職能看,監管卻是客觀存在的,主要表現在制定標準、監督檢查和處理違法事件。

張長青認為,從法律角度講,鐵路運輸市場監管存在的問題有:缺少監管對象,企業不是實質意義上的獨立法人,而是形式意義上的法人,財產權不明確;鐵路沒有規范的行政監管行為,有的只是行政控制行為;監管內容不明確,對于哪些問題需要政府行為監管,哪些應由企業自己按照市場調節,法律缺少清晰的界定;缺少監管程序,鐵路運輸市場的監管需要一套規范的程序,但由于政企不分,導致企業主體不能真正建立,監管難以進行。 #p#分頁標題#e#

那么,政府對鐵路運輸市場監管的應有之義是什么?張長青表示,政府應該監管鐵路運輸市場的進入與退出,如企業進入市場的條件是否合格,是否違反反不正當競爭法等等;監管鐵路運輸市場的市場行為,如運輸價格是否合理,服務質量是否達標等;另外還有安全運營和鐵路運輸技術管理。

"我國有著世界上最廣闊的鐵路網和數以億計的旅客,鐵路作為國計民生的生命線,能對其依法管理、合理分配、創大效益是人們的美好期待。"張長青最后說。

目前鐵路客票的6個特征

是鐵路承運人依法、單方面印制的鐵路運輸合同的書面形式,客票本身不是合同;

客票記載的內容如車次、乘車區間、價格等是客運合同的組成部分;

是鐵路客運的原始憑證,但不是惟一證據,只具有原始證據的效力;

是鐵路運輸的憑證,整個運輸過程都圍繞客票展開;

是一種不記名的有價證券,可以轉讓;

我國鐵路旅客運輸目前實行強制保險制度,因此,客票還是旅客辦理了人身保險合同的證明。

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