食品安全法是一部關(guān)系社會民生的法律，自草案頒布以來，引起了社會廣泛關(guān)注。如何實(shí)現(xiàn)從“農(nóng)場到餐桌”的全過程食品安全，食品安全監(jiān)管體制應(yīng)該如何理順，又該如何切實(shí)保護(hù)消費(fèi)者的利益，近日，中國法學(xué)會、中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)法研究會組織了專家研討會，本報(bào)現(xiàn)摘取精彩發(fā)言以饗讀者。

　　食品安全立法應(yīng)立足基本國情

　　中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)與檢測技術(shù)研究所所長、研究員、博士生導(dǎo)師 葉志華

　　我國食品安全立法應(yīng)當(dāng)立足我國國情，充分考慮以下幾個(gè)因素：

　　一是從食物消費(fèi)結(jié)構(gòu)看，當(dāng)前和今后相當(dāng)長一個(gè)時(shí)期仍以鮮活和初級農(nóng)產(chǎn)品為主。我國居民食物消費(fèi)總量中，70%以上為鮮活和初級農(nóng)產(chǎn)品；國外發(fā)達(dá)國家的食品消費(fèi)則是以加工食品為主。

　　二是從生產(chǎn)規(guī)模和經(jīng)營方式看，仍以小規(guī)模生產(chǎn)和分散經(jīng)營為主。我國有2.5億農(nóng)戶，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模極小，組織化程度很低。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國共有各類食品加工企業(yè)近45萬家，其中約80%是10人以下的小企業(yè)、小作坊；各類食品經(jīng)營企業(yè)1000多萬家，其中有一定規(guī)模的企業(yè)不足3%，絕大多數(shù)為個(gè)體工商戶。

　　三是從食品污染的類型看，目前我國食品以源頭污染問題最為突出。我國的食品安全問題大體可分為源頭污染和餐桌污染兩大類：源頭污染主要是在農(nóng)業(yè)活動(dòng)中因投入品的不合理使用帶來的農(nóng)獸藥殘留超標(biāo)或因產(chǎn)地環(huán)境問題帶來的重金屬含量超標(biāo)等化學(xué)性污染；餐桌污染主要是食品加工制作及儲運(yùn)過程中添加劑不合理使用帶來的污染，以及致病微生物及生物毒素所產(chǎn)生的生物性污染。我國居民以熟食為主，生物性污染問題相對較輕；西方國家以生食為主，生物性污染問題相對嚴(yán)重。因此，西方國家消費(fèi)者更加關(guān)注生物性污染問題，而我國消費(fèi)者更擔(dān)心化學(xué)性污染問題。加強(qiáng)我國食品的源頭污染治理十分必要和迫切。

　　四是從食品安全立法的框架看，已形成了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品衛(wèi)生法》為主、多法并行的格局。為加強(qiáng)食品的源頭污染治理，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全水平，國家頒布了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》，確立了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全全程監(jiān)管的制度，填補(bǔ)了食品安全源頭管理的法律空白，形成了《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》和《食品衛(wèi)生法》為主、多法并行的食品安全法律框架。《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》實(shí)施以來，我國農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全整體水平有了顯著提升，說明該法確立的制度是科學(xué)的、符合實(shí)際的。

　　上述國情以及食品安全管理涉及的環(huán)節(jié)多、污染因素復(fù)雜、鏈條長等特點(diǎn)，決定了食品安全很難通過一部法律完全管下來。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“多法并行，各有側(cè)重，相互銜接”的原則，對源頭污染問題，即食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全問題，由《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》進(jìn)行調(diào)整；食品安全法則主要調(diào)整餐桌污染問題以及食品加工、制作、營銷過程中的摻雜使假問題。這樣既符合我國國情，又有利于相關(guān)法規(guī)的銜接和協(xié)調(diào)。

　　我認(rèn)為，目前的草案存在以下問題：

　　一是沒有充分考慮農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)投入品的特殊性，與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《動(dòng)物防疫法》、《獸藥管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)銜接不夠，一些制度存在交叉和矛盾。建議草案進(jìn)一步明確食用農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全管理，適用《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的規(guī)定；轉(zhuǎn)基因食品的安全管理，適用有關(guān)行政法規(guī)的規(guī)定；農(nóng)獸藥殘留、轉(zhuǎn)基因生物安全評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)由主管機(jī)關(guān)制定發(fā)布。

　　二是對食品生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)定了過多的行政許可制度，不符合國情，也缺乏可操作性。建議慎重考慮有關(guān)許可制度的設(shè)置，至少要明確食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營不實(shí)行許可制度。

　　三是草案對“食品”的定義過于泛化，沒有采用國際通用的定義，具體表述也不清晰。其中“食品相關(guān)產(chǎn)品”、“加工或未經(jīng)加工的物質(zhì)”等概念指示不明確，“添加、殘留于食品中的物質(zhì)”是否包括殘存于食品中的農(nóng)藥、獸藥、重金屬等有毒有害物質(zhì)，含糊不清，容易引起歧義。建議對有關(guān)概念進(jìn)一步修改完善。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　應(yīng)當(dāng)科學(xué)對待農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)

　　中國工程院院士、國際食品法典農(nóng)藥殘留委員會主席、中國農(nóng)業(yè)科學(xué)院茶葉研究所研究員、博士生導(dǎo)師 陳宗懋

　　科學(xué)依據(jù)充分的農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)是判定和控制農(nóng)產(chǎn)品及食品安全，保護(hù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展和人民身體健康，推動(dòng)國際農(nóng)產(chǎn)品及食品公平貿(mào)易，維護(hù)國家利益不可缺少的技術(shù)手段。我想就農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)的制定談四點(diǎn)看法：

　　一是要正確認(rèn)識農(nóng)藥殘留。農(nóng)藥是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不可或缺的重要生產(chǎn)資料，具有兩面性：一方面用于防治病蟲草害，對保障農(nóng)業(yè)及糧食生產(chǎn)安全發(fā)揮了巨大作用；另一方面，也會附著在農(nóng)作物上面，造成農(nóng)藥的殘留。大量科學(xué)試驗(yàn)表明，農(nóng)藥殘留在合理的范圍內(nèi)，并不會對人畜健康構(gòu)成危害或潛在危害。控制和降低農(nóng)產(chǎn)品中的農(nóng)藥殘留主要通過兩個(gè)途徑：一個(gè)是嚴(yán)格農(nóng)藥登記管理，科學(xué)確定各種作物上允許使用的農(nóng)藥種類、施用方法、使用劑量、使用頻率和安全間隔期等；另一個(gè)是合理使用農(nóng)藥，嚴(yán)格按照農(nóng)藥登記批準(zhǔn)的使用技術(shù)和規(guī)范進(jìn)行使用，在取得預(yù)期防治效果的同時(shí)，達(dá)到農(nóng)產(chǎn)品中農(nóng)藥殘留的最小化。控制好農(nóng)藥殘留，就管住了農(nóng)產(chǎn)品和食品安全的源頭，實(shí)現(xiàn)“從農(nóng)田到餐桌”的全程安全管理就有了保障。

　　二是農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)的制定要與農(nóng)藥登記工作緊密結(jié)合，這也是世界多數(shù)國家的普遍做法。農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)是基于農(nóng)藥登記時(shí)的殘留試驗(yàn)數(shù)據(jù)以及毒理學(xué)試驗(yàn)確定的每日允許攝入量(ADI)、急性參考劑量(ARFD)，結(jié)合消費(fèi)者膳食結(jié)構(gòu)和運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)評估原則來制定的，與農(nóng)藥登記管理息息相關(guān)、相輔相成。根據(jù)《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》，申請農(nóng)藥登記應(yīng)當(dāng)提交包括農(nóng)藥殘留在內(nèi)的申請資料，農(nóng)藥登記機(jī)關(guān)在對農(nóng)藥毒理、殘留、環(huán)境等方面進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)上，做出是否準(zhǔn)予登記的決定，并在批準(zhǔn)登記的同時(shí)明確農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)。如果農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整了，農(nóng)藥產(chǎn)品的登記作物種類、使用劑量、使用頻率和安全間隔期等也要進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整。如果農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)制定與農(nóng)藥登記管理相分離就有可能脫離實(shí)際情況和出現(xiàn)偏差。農(nóng)藥登記管理和農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)制定相統(tǒng)一也是世界大多數(shù)國家的普遍做法。為了提高農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)制定的科學(xué)性、降低行政管理成本和增強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)的可操作性，世界大多數(shù)國家都采用了“誰管農(nóng)藥登記、誰管農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)制定”的管理模式，農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)由農(nóng)藥登記審批機(jī)關(guān)制定并以技術(shù)法規(guī)的形式發(fā)布。

　　三是農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)制定機(jī)構(gòu)應(yīng)與國際農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)相一致。聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)和世界衛(wèi)生組織(WHO)從20世紀(jì)60年代起就組建了農(nóng)藥殘留專家組，每年定期召開農(nóng)藥殘留聯(lián)席會議(JMPR)，負(fù)責(zé)國際食品法典委員會(CAC)所屬農(nóng)藥殘留委員會(CCPR)的技術(shù)問題，其中FAO負(fù)責(zé)農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)的制定。我國已成為CCPR的主持國，并由農(nóng)業(yè)部承擔(dān)CCPR秘書處工作。因此，我國農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)的制定主體應(yīng)當(dāng)充分考慮有關(guān)國際組織的做法，做好與國際農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)制定協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的銜接。

　　四是制定農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)籌考慮促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、增加農(nóng)民收入和保護(hù)消費(fèi)者健康等因素。無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，制定農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)都要統(tǒng)籌考慮促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展、增加農(nóng)民收入和保護(hù)消費(fèi)者健康三者之間利益的均衡。我國在制定農(nóng)藥殘留標(biāo)準(zhǔn)過程中，也應(yīng)當(dāng)充分借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)方式、國際貿(mào)易和消費(fèi)者健康保護(hù)，做到標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)寬嚴(yán)適度。

　　制定消費(fèi)者友好型食品安全法

　　中國人民大學(xué)商法研究所所長、教授、博士生導(dǎo)師 劉俊海

　　食品安全立法應(yīng)當(dāng)努力促進(jìn)生產(chǎn)經(jīng)營者與消費(fèi)者的利益兼顧，二者無法兼顧的，應(yīng)當(dāng)以尊重消費(fèi)者利益為價(jià)值取向。建議：

　　第一，進(jìn)一步完善精神損害賠償制度、實(shí)際損失賠償制度和懲罰性賠償制度。在諸多法律責(zé)任中，最重要的是民事責(zé)任。落實(shí)民事責(zé)任有助于充分調(diào)動(dòng)廣大消費(fèi)者凈化食品市場、維護(hù)食品安全的積極性、主動(dòng)性與創(chuàng)造性。草案第90條是對《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第49條雙倍懲罰性賠償制度的繼承和發(fā)展，值得肯定。但還應(yīng)確立精神損害賠償制度，并明確消費(fèi)者為追究經(jīng)營者民事責(zé)任而發(fā)生的誤工損失、交通費(fèi)和合理的律師費(fèi)等實(shí)際損失，由敗訴的經(jīng)營者承擔(dān)。為了提高食品經(jīng)營者的違法成本，還應(yīng)進(jìn)一步完善懲罰性賠償制度，建議將賠償金提高到消費(fèi)者支付價(jià)款的20倍。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　第二，鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者召回不安全食品，但不免除其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的民事責(zé)任。為了盡量減少不安全食品的危害范圍，立法者有必要采取豁免行政責(zé)任和刑事責(zé)任的手段，鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營者自覺自愿地召回不安全食品，但不宜豁免其對消費(fèi)者的民事賠償責(zé)任。同時(shí)，建議草案增加行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制召回制度和召回信息登記制度的規(guī)定。

　　第三，進(jìn)一步增加規(guī)定行政機(jī)關(guān)不作為的國家賠償責(zé)任。草案第92條僅規(guī)定了不作為的行政機(jī)關(guān)責(zé)任人員的行政處分，而未規(guī)定行政機(jī)關(guān)自身對受害消費(fèi)者的國家賠償責(zé)任。這就使得消費(fèi)者在應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任的食品生產(chǎn)經(jīng)營者“人去樓空”或者徹底喪失賠償能力的時(shí)候，無法及時(shí)足額獲得賠償。建議草案明確受害消費(fèi)者在無法從食品生產(chǎn)經(jīng)營者獲得民事?lián)p害賠償時(shí)，享有對有過錯(cuò)的行政機(jī)關(guān)提起行政訴訟，請求獲得國家賠償?shù)臋?quán)利。

　　第四，妥善處理好我國國情與國際經(jīng)驗(yàn)之間的辯證關(guān)系。食品安全立法既要立足于我國國情，也要充分借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。必須充分考慮我國十億農(nóng)民生產(chǎn)初級食品的現(xiàn)實(shí)，注意采取對廣大農(nóng)民成本較低、但效果較好的監(jiān)管措施，引導(dǎo)和督促廣大農(nóng)民積極履行法律義務(wù)，強(qiáng)化政府對廣大農(nóng)民的行政指導(dǎo)。

　　第五，正確處理好與相鄰法尤其是《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》的關(guān)系。食品安全法是一般法，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》是特別法，《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》有特別規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用；無特別規(guī)定的，補(bǔ)充適用食品安全法。與食品安全法相比，《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》是一般法，食品安全法無特別規(guī)定的，補(bǔ)充適用《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》。

　　食品安全立法應(yīng)順應(yīng)國際趨勢

　　中國農(nóng)業(yè)大學(xué)食品科技學(xué)院院長、教授、博士生導(dǎo)師 羅云波

　　國外近二十年來食品安全管理體制的調(diào)整，主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

　　一是從法律定義上看，“食品”在同一法律體系下的界限是明確的，與“農(nóng)產(chǎn)品”的關(guān)系是清楚的。國際上對“農(nóng)產(chǎn)品”和“食品”沒有一個(gè)統(tǒng)一的概念，在法律意義上，有的國家農(nóng)產(chǎn)品包括食品，有的國家食品包括農(nóng)產(chǎn)品，但不管如何定義，二者間的法律關(guān)系是清楚的，在同一個(gè)國家內(nèi)部，農(nóng)產(chǎn)品和食品不會產(chǎn)生法律關(guān)系上的混淆。如烏拉圭回合農(nóng)產(chǎn)品協(xié)議對農(nóng)產(chǎn)品范圍的界定就包括了食品，《加拿大農(nóng)產(chǎn)品法》中的“農(nóng)產(chǎn)品”也包括了“食品”，而有的國家雖將農(nóng)產(chǎn)品包括在了食品中，但同時(shí)強(qiáng)調(diào)了食品“加工和制作”這一過程。

　　二是從機(jī)構(gòu)設(shè)置和管理方式看，多部門共同管理的格局正加快向少部門集中管理轉(zhuǎn)變，終端產(chǎn)品準(zhǔn)入管理為主的方式正加快向源頭控制、全程管理轉(zhuǎn)變，農(nóng)業(yè)部門的責(zé)任重大。為了消除職能交叉沖突問題，一些發(fā)達(dá)國家將食品安全監(jiān)管職能盡可能向少數(shù)部門集中，加大源頭監(jiān)管的力度。農(nóng)業(yè)部門之所以成為食品安全的主要監(jiān)管部門，是因?yàn)閹缀跛械氖称范紒碜杂谵r(nóng)產(chǎn)品，農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管不好，食品安全就沒法得到保障。另外，農(nóng)業(yè)部門也有人員、技術(shù)、設(shè)備優(yōu)勢，有利于減少監(jiān)管成本。

　　三是從食品安全立法趨勢上看，強(qiáng)調(diào)多層次立法，多法并行。國際上沒有一個(gè)國家是由一部法律規(guī)范所有食品安全問題，大多采取“多法并行、相互補(bǔ)充”的立法模式，通過制定多部法律、法規(guī)來對食品安全的不同方面、不同環(huán)節(jié)進(jìn)行管理。

　　四是從管理模式上看，正由分段管理向分品種全程式鏈條化管理轉(zhuǎn)變，由籠統(tǒng)管理向按污染物監(jiān)控轉(zhuǎn)變。各國政府在食品安全管理上大體經(jīng)歷了三個(gè)階段。第一階段只對產(chǎn)品進(jìn)行檢驗(yàn)檢疫；第二階段延伸到對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)加工企業(yè)衛(wèi)生條件的要求，只有注冊企業(yè)才能生產(chǎn)加工農(nóng)產(chǎn)品；第三階段要求從“農(nóng)場到餐桌”的全過程都要符合質(zhì)量安全條件，尤其注重源頭控制，特別是污染物監(jiān)控。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，我對草案提四點(diǎn)修改建議：

　　一要進(jìn)一步明確食品的法律內(nèi)涵，解決目前草案中“食品”概念過泛，與“農(nóng)產(chǎn)品”法律界定不清的問題，避免法律沖突。

　　二要合理界定食品安全監(jiān)管部門的法定職責(zé)，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生部門的作用，切實(shí)解決我國食品監(jiān)管越位錯(cuò)位的問題。

　　三要減少事前許可，加強(qiáng)過程監(jiān)督，把力量放在事后監(jiān)管和發(fā)揮行業(yè)自律上，實(shí)施全過程控制。

　　四要堅(jiān)持多法并行，發(fā)揮合力，做好與《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》、《獸藥管理?xiàng)l例》、《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)的銜接。

　　標(biāo)準(zhǔn)制定要防止簡單“歸大堆”

　　中國工程院院士、華中農(nóng)業(yè)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師 陳煥春

　　草案將食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)的制定、公布統(tǒng)一到一個(gè)部門，初衷是好的，在一定程度上可以解決標(biāo)準(zhǔn)打架等問題，但也要防止簡單“歸大堆”的現(xiàn)象。

　　以我關(guān)注的獸藥殘留為例，根據(jù)《獸藥管理?xiàng)l例》，獸藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)由獸醫(yī)管理部門負(fù)責(zé)制定發(fā)布，不存在“政出多門、標(biāo)準(zhǔn)打架”的問題。如果將獸藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)的制定主體與獸藥管理主體分離，反而會改變統(tǒng)一管理的現(xiàn)狀，增加管理和協(xié)調(diào)成本，造成管理混亂；在技術(shù)上也不具有可行性，因?yàn)楂F藥殘留限量標(biāo)準(zhǔn)制定與注冊管理密不可分，是新獸藥注冊的重要條件和內(nèi)容，其每一個(gè)技術(shù)參數(shù)都必須以嚴(yán)格的實(shí)驗(yàn)為基礎(chǔ)，并在新獸藥研制中完成，在注冊申請時(shí)提出，由獸藥管理機(jī)關(guān)在批準(zhǔn)注冊的同時(shí)公布。

　　對目前存在的標(biāo)準(zhǔn)打架等問題，我覺得其根源有三：一是行業(yè)部門作用發(fā)揮不夠，二是食品監(jiān)管部門較多，三是部門間協(xié)調(diào)機(jī)制不健全。因此，標(biāo)準(zhǔn)制定需要重點(diǎn)在這三個(gè)方面下功夫，并做好標(biāo)準(zhǔn)間的互相采用和銜接工作，而不宜不加分析地統(tǒng)一到一個(gè)部門。

　　科學(xué)改革食品安全監(jiān)管體系

　　華南農(nóng)業(yè)大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師 陳杖榴

　　草案第四、五條沿襲了目前多部門分段監(jiān)管的體制，容易導(dǎo)致職能重疊、職責(zé)不清、資源浪費(fèi)等問題。我贊成草案應(yīng)對現(xiàn)行體制進(jìn)行必要改革，不過改革一定要建立在深入調(diào)研、尊重科學(xué)的基礎(chǔ)上。

　　當(dāng)前，在食品安全監(jiān)管方面，國際上提出了“從農(nóng)田到餐桌”的全程性監(jiān)管理念，危害分析與關(guān)鍵控制點(diǎn)體系(HACCP)也得到了廣泛推行。這都要求對食品安全實(shí)施系統(tǒng)、連續(xù)的監(jiān)管。適應(yīng)這一要求，不少國家已經(jīng)或正在減少食品安全監(jiān)管部門，探索由一到兩個(gè)部門負(fù)責(zé)的食品安全監(jiān)管體制。例如，加拿大于1997年成立了由農(nóng)業(yè)部部長負(fù)責(zé)管理和指導(dǎo)的食品檢驗(yàn)局，將原分別隸屬于農(nóng)業(yè)部、漁業(yè)海洋部、工業(yè)部、衛(wèi)生部四部門的有關(guān)職能納入該局統(tǒng)一監(jiān)管；丹麥將原屬衛(wèi)生部和工貿(mào)部的食品安全管理職能劃歸農(nóng)業(yè)部，并將農(nóng)業(yè)部改名為農(nóng)業(yè)、食品和漁業(yè)部；法國成立了農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部；德國成立了消費(fèi)者保護(hù)、食品和農(nóng)業(yè)部；荷蘭則由農(nóng)業(yè)、自然管理和漁業(yè)部以及健康衛(wèi)生部兩個(gè)部門負(fù)責(zé)。

　　從這些國家改革的情況看，食品安全監(jiān)管都離不開農(nóng)業(yè)部門，道理很簡單，食品來自于農(nóng)產(chǎn)品，而農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量安全離開農(nóng)業(yè)部門是不可想象的。當(dāng)前，我國食品消費(fèi)仍以鮮活農(nóng)產(chǎn)品為主，面臨的突出問題是源頭污染，農(nóng)業(yè)部門在食品安全監(jiān)管上的作用不可替代，因此要充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)部門的優(yōu)勢，強(qiáng)化其監(jiān)管職責(zé)，賦予其必要的監(jiān)管手段。

　　完善食品安全的刑法保護(hù)

　　北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院副院長、教授、博士生導(dǎo)師 盧建平

　　刑法作為防治違法行為的最后一道防線，必須為中國食品安全提供更加有力的保護(hù)。當(dāng)前，許多制售偽劣食品的行為不斷曝光，卻難以追究行為人的刑事責(zé)任，其主要法律原因是：第一，法律規(guī)定相互矛盾，比如《食品衛(wèi)生法》第39條與刑法第143條規(guī)定就不相銜接。第二，立案標(biāo)準(zhǔn)太高且不合理，對于生產(chǎn)經(jīng)營一般不合格食品沒有達(dá)到法律規(guī)定的結(jié)果或危險(xiǎn)程度的行為，只能按照刑法第140條(生產(chǎn)、銷售偽劣商品罪)處罰，但刑法同時(shí)規(guī)定了“銷售金額五萬元以上”的門檻。第三，對大量存在的無照生產(chǎn)經(jīng)營食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品，特別是不合格食品的行為，刑法沒有相應(yīng)的規(guī)定。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　《食品安全法(草案)》第九章援引了刑法規(guī)定的五組罪名：一是生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)食品罪與生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪(草案第79條、第80條)；二是非法經(jīng)營罪(草案第78條)；三是濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪(草案第92條)；四是提供虛假證明文件罪(草案第94條)；五是損害商業(yè)信譽(yù)、商品聲譽(yù)罪(草案第91條)。與《食品衛(wèi)生法》相比，草案對于食品安全的刑法保護(hù)進(jìn)一步加強(qiáng)，保護(hù)范圍從單一的食品擴(kuò)展到食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品，針對的行為包括無照生產(chǎn)經(jīng)營和有照但無條件生產(chǎn)經(jīng)營、生產(chǎn)經(jīng)營不合格食品、生產(chǎn)經(jīng)營有毒有害食品等，而且考慮到了監(jiān)管部門、檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)及人員的刑事責(zé)任。但是，從與刑法既有規(guī)定銜接、有效打擊危害食品安全的犯罪行為的角度看，草案的某些內(nèi)容需要再行斟酌或改進(jìn)：

　　第一，在入罪時(shí)，將生產(chǎn)經(jīng)營食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品的行為完全等同于生產(chǎn)經(jīng)營食品，是否合適？建議將食品、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品進(jìn)行區(qū)分，分別規(guī)定。

　　第二，草案第80條所列舉的情形(特別是第四、五、七款)是否都能夠構(gòu)成生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)食品罪和生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品罪？可能需要再斟酌。

　　第三，建議分別規(guī)定生產(chǎn)、銷售不符合衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)食品和生產(chǎn)、銷售有毒、有害食品應(yīng)該追究刑事責(zé)任的情形，以解決草案目前規(guī)定對應(yīng)性不強(qiáng)的問題。

　　第四，建議草案第92、93條與刑法第139-1條不報(bào)、謊報(bào)重大安全事故罪掛鉤。

　　第五，草案規(guī)定的行政罰款為貨值金額的五倍以上十倍以下，而刑法規(guī)定的罰金只是銷售金額百分之五十以上二倍以下，兩者不成比例，尤其是在單處罰金的時(shí)候。

　　完善責(zé)任制度 改革監(jiān)管體制

　　中國法學(xué)會研究部副主任 王海英

　　我就草案提三點(diǎn)建議：

　　一是建議進(jìn)一步加大處罰力度。與《食品衛(wèi)生法》相比，草案的處罰力度已經(jīng)加大了，比如增加了按價(jià)款10倍賠償?shù)膽土P性的民事賠償，突破了以往補(bǔ)償性的民事賠償模式。但我認(rèn)為還不夠，處罰的力度還應(yīng)加大。理由有兩點(diǎn)：一是食品安全違法行為危害的是人的生命權(quán)利，而對于危害人的生命權(quán)利的行為，法律必須給予嚴(yán)厲制裁，處罰力度應(yīng)當(dāng)大于對危害財(cái)產(chǎn)權(quán)利行為的處罰。二是當(dāng)前我國食品安全還存在一些問題，食品安全事故時(shí)有發(fā)生。建議提高食品安全違法行為的罰款數(shù)額，加重違法者的違法成本，使其得不償失。

　　二是建議規(guī)定國家賠償責(zé)任。草案對于地方政府和監(jiān)管部門的不作為或?yàn)E用職權(quán)的行為，造成危害后果的，只規(guī)定對主要責(zé)任人給予行政處分和追究刑事責(zé)任，并沒有規(guī)定國家賠償責(zé)任。食品安全問題是一個(gè)重大的社會公共問題，維護(hù)食品安全，保障人民群眾生命安全和健康，理應(yīng)是政府的重要職責(zé)。由于政府食品監(jiān)管職能部門的不作為或?yàn)E作為，給消費(fèi)者造成人身、財(cái)產(chǎn)損失的，國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。這是責(zé)任政府的題中之義，也是現(xiàn)代政府權(quán)責(zé)一致原則的要求。

　　三是建議建立集中統(tǒng)一的監(jiān)督執(zhí)法體制。制定一部好的食品安全法固然重要，而日常的執(zhí)法和監(jiān)督管理更為重要，這就需要建立集中統(tǒng)一、高效、科學(xué)的監(jiān)督執(zhí)法體制。關(guān)于監(jiān)督執(zhí)法體制，草案除規(guī)定由縣級以上地方政府對本轄區(qū)的食品安全監(jiān)督管理負(fù)總責(zé)外，基本維持現(xiàn)行的由幾個(gè)職能部門分別監(jiān)管的體制。這種多頭執(zhí)法、“多龍治水”的監(jiān)督執(zhí)法體制，極易造成責(zé)任不清和效率低下，不能適應(yīng)食品安全形勢發(fā)展的需要。建議草案明確規(guī)定由現(xiàn)在的幾個(gè)監(jiān)管部門中的一個(gè)部門，牽頭負(fù)責(zé)食品安全的日常監(jiān)管。