食品安全法是一部關系社會民生的法律，自草案頒布以來，引起了社會廣泛關注。如何實現從“農場到餐桌”的全過程食品安全，食品安全監管體制應該如何理順，又該如何切實保護消費者的利益，近日，中國法學會、中國農業經濟法研究會組織了專家研討會，本報現摘取精彩發言以饗讀者。

　　食品安全立法應立足基本國情

　　中國農業科學院農業質量標準與檢測技術研究所所長、研究員、博士生導師 葉志華

　　我國食品安全立法應當立足我國國情，充分考慮以下幾個因素：

　　一是從食物消費結構看，當前和今后相當長一個時期仍以鮮活和初級農產品為主。我國居民食物消費總量中，70%以上為鮮活和初級農產品；國外發達國家的食品消費則是以加工食品為主。

　　二是從生產規模和經營方式看，仍以小規模生產和分散經營為主。我國有2.5億農戶，農業生產規模極小，組織化程度很低。據不完全統計，全國共有各類食品加工企業近45萬家，其中約80%是10人以下的小企業、小作坊；各類食品經營企業1000多萬家，其中有一定規模的企業不足3%，絕大多數為個體工商戶。

　　三是從食品污染的類型看，目前我國食品以源頭污染問題最為突出。我國的食品安全問題大體可分為源頭污染和餐桌污染兩大類：源頭污染主要是在農業活動中因投入品的不合理使用帶來的農獸藥殘留超標或因產地環境問題帶來的重金屬含量超標等化學性污染；餐桌污染主要是食品加工制作及儲運過程中添加劑不合理使用帶來的污染，以及致病微生物及生物毒素所產生的生物性污染。我國居民以熟食為主，生物性污染問題相對較輕；西方國家以生食為主，生物性污染問題相對嚴重。因此，西方國家消費者更加關注生物性污染問題，而我國消費者更擔心化學性污染問題。加強我國食品的源頭污染治理十分必要和迫切。

　　四是從食品安全立法的框架看，已形成了《農產品質量安全法》和《食品衛生法》為主、多法并行的格局。為加強食品的源頭污染治理，提高農產品質量安全水平，國家頒布了《農產品質量安全法》，確立了農產品質量安全全程監管的制度，填補了食品安全源頭管理的法律空白，形成了《農產品質量安全法》和《食品衛生法》為主、多法并行的食品安全法律框架。《農產品質量安全法》實施以來，我國農產品質量安全整體水平有了顯著提升，說明該法確立的制度是科學的、符合實際的。

　　上述國情以及食品安全管理涉及的環節多、污染因素復雜、鏈條長等特點，決定了食品安全很難通過一部法律完全管下來。應當堅持“多法并行，各有側重，相互銜接”的原則，對源頭污染問題，即食用農產品的質量安全問題，由《農產品質量安全法》進行調整；食品安全法則主要調整餐桌污染問題以及食品加工、制作、營銷過程中的摻雜使假問題。這樣既符合我國國情，又有利于相關法規的銜接和協調。

　　我認為，目前的草案存在以下問題：

　　一是沒有充分考慮農產品和農業投入品的特殊性，與《農產品質量安全法》、《動物防疫法》、《獸藥管理條例》等相關法律法規銜接不夠，一些制度存在交叉和矛盾。建議草案進一步明確食用農產品的質量安全管理，適用《農產品質量安全法》的規定；轉基因食品的安全管理，適用有關行政法規的規定；農獸藥殘留、轉基因生物安全評價標準由主管機關制定發布。

　　二是對食品生產經營規定了過多的行政許可制度，不符合國情，也缺乏可操作性。建議慎重考慮有關許可制度的設置，至少要明確食用農產品的生產經營不實行許可制度。

　　三是草案對“食品”的定義過于泛化，沒有采用國際通用的定義，具體表述也不清晰。其中“食品相關產品”、“加工或未經加工的物質”等概念指示不明確，“添加、殘留于食品中的物質”是否包括殘存于食品中的農藥、獸藥、重金屬等有毒有害物質，含糊不清，容易引起歧義。建議對有關概念進一步修改完善。#p#分頁標題#e#

　　應當科學對待農藥殘留標準

　　中國工程院院士、國際食品法典農藥殘留委員會主席、中國農業科學院茶葉研究所研究員、博士生導師 陳宗懋

　　科學依據充分的農藥殘留標準是判定和控制農產品及食品安全，保護農業生產發展和人民身體健康，推動國際農產品及食品公平貿易，維護國家利益不可缺少的技術手段。我想就農藥殘留標準的制定談四點看法：

　　一是要正確認識農藥殘留。農藥是農業生產不可或缺的重要生產資料，具有兩面性：一方面用于防治病蟲草害，對保障農業及糧食生產安全發揮了巨大作用；另一方面，也會附著在農作物上面，造成農藥的殘留。大量科學試驗表明，農藥殘留在合理的范圍內，并不會對人畜健康構成危害或潛在危害。控制和降低農產品中的農藥殘留主要通過兩個途徑：一個是嚴格農藥登記管理，科學確定各種作物上允許使用的農藥種類、施用方法、使用劑量、使用頻率和安全間隔期等；另一個是合理使用農藥，嚴格按照農藥登記批準的使用技術和規范進行使用，在取得預期防治效果的同時，達到農產品中農藥殘留的最小化。控制好農藥殘留，就管住了農產品和食品安全的源頭，實現“從農田到餐桌”的全程安全管理就有了保障。

　　二是農藥殘留標準的制定要與農藥登記工作緊密結合，這也是世界多數國家的普遍做法。農藥殘留標準是基于農藥登記時的殘留試驗數據以及毒理學試驗確定的每日允許攝入量(ADI)、急性參考劑量(ARFD)，結合消費者膳食結構和運用風險評估原則來制定的，與農藥登記管理息息相關、相輔相成。根據《農藥管理條例》，申請農藥登記應當提交包括農藥殘留在內的申請資料，農藥登記機關在對農藥毒理、殘留、環境等方面進行風險評估的基礎上，做出是否準予登記的決定，并在批準登記的同時明確農藥殘留標準。如果農藥殘留標準調整了，農藥產品的登記作物種類、使用劑量、使用頻率和安全間隔期等也要進行相應調整。如果農藥殘留標準制定與農藥登記管理相分離就有可能脫離實際情況和出現偏差。農藥登記管理和農藥殘留標準制定相統一也是世界大多數國家的普遍做法。為了提高農藥殘留標準制定的科學性、降低行政管理成本和增強標準的可操作性，世界大多數國家都采用了“誰管農藥登記、誰管農藥殘留標準制定”的管理模式，農藥殘留標準由農藥登記審批機關制定并以技術法規的形式發布。

　　三是農藥殘留標準制定機構應與國際農藥殘留標準協調機構相一致。聯合國糧農組織(FAO)和世界衛生組織(WHO)從20世紀60年代起就組建了農藥殘留專家組，每年定期召開農藥殘留聯席會議(JMPR)，負責國際食品法典委員會(CAC)所屬農藥殘留委員會(CCPR)的技術問題，其中FAO負責農藥殘留標準的制定。我國已成為CCPR的主持國，并由農業部承擔CCPR秘書處工作。因此，我國農藥殘留標準的制定主體應當充分考慮有關國際組織的做法，做好與國際農藥殘留標準制定協調機構的銜接。

　　四是制定農藥殘留標準要統籌考慮促進農業發展、增加農民收入和保護消費者健康等因素。無論是發達國家還是發展中國家，制定農藥殘留標準都要統籌考慮促進農業生產發展、增加農民收入和保護消費者健康三者之間利益的均衡。我國在制定農藥殘留標準過程中，也應當充分借鑒國際經驗，統籌考慮經濟社會發展水平、農產品生產方式、國際貿易和消費者健康保護，做到標準指標寬嚴適度。

　　制定消費者友好型食品安全法

　　中國人民大學商法研究所所長、教授、博士生導師 劉俊海

　　食品安全立法應當努力促進生產經營者與消費者的利益兼顧，二者無法兼顧的，應當以尊重消費者利益為價值取向。建議：

　　第一，進一步完善精神損害賠償制度、實際損失賠償制度和懲罰性賠償制度。在諸多法律責任中，最重要的是民事責任。落實民事責任有助于充分調動廣大消費者凈化食品市場、維護食品安全的積極性、主動性與創造性。草案第90條是對《消費者權益保護法》第49條雙倍懲罰性賠償制度的繼承和發展，值得肯定。但還應確立精神損害賠償制度，并明確消費者為追究經營者民事責任而發生的誤工損失、交通費和合理的律師費等實際損失，由敗訴的經營者承擔。為了提高食品經營者的違法成本，還應進一步完善懲罰性賠償制度，建議將賠償金提高到消費者支付價款的20倍。#p#分頁標題#e#

　　第二，鼓勵食品生產經營者召回不安全食品，但不免除其應當承擔的民事責任。為了盡量減少不安全食品的危害范圍，立法者有必要采取豁免行政責任和刑事責任的手段，鼓勵食品生產經營者自覺自愿地召回不安全食品，但不宜豁免其對消費者的民事賠償責任。同時，建議草案增加行政機關強制召回制度和召回信息登記制度的規定。

　　第三，進一步增加規定行政機關不作為的國家賠償責任。草案第92條僅規定了不作為的行政機關責任人員的行政處分，而未規定行政機關自身對受害消費者的國家賠償責任。這就使得消費者在應當承擔賠償責任的食品生產經營者“人去樓空”或者徹底喪失賠償能力的時候，無法及時足額獲得賠償。建議草案明確受害消費者在無法從食品生產經營者獲得民事損害賠償時，享有對有過錯的行政機關提起行政訴訟，請求獲得國家賠償的權利。

　　第四，妥善處理好我國國情與國際經驗之間的辯證關系。食品安全立法既要立足于我國國情，也要充分借鑒發達國家的先進經驗。必須充分考慮我國十億農民生產初級食品的現實，注意采取對廣大農民成本較低、但效果較好的監管措施，引導和督促廣大農民積極履行法律義務，強化政府對廣大農民的行政指導。

　　第五，正確處理好與相鄰法尤其是《農產品質量安全法》、《消費者權益保護法》、《產品質量法》的關系。食品安全法是一般法，《農產品質量安全法》是特別法，《農產品質量安全法》有特別規定的，應當優先適用；無特別規定的，補充適用食品安全法。與食品安全法相比，《消費者權益保護法》和《產品質量法》是一般法，食品安全法無特別規定的，補充適用《消費者權益保護法》和《產品質量法》。

　　食品安全立法應順應國際趨勢

　　中國農業大學食品科技學院院長、教授、博士生導師 羅云波

　　國外近二十年來食品安全管理體制的調整，主要有以下幾個特點：

　　一是從法律定義上看，“食品”在同一法律體系下的界限是明確的，與“農產品”的關系是清楚的。國際上對“農產品”和“食品”沒有一個統一的概念，在法律意義上，有的國家農產品包括食品，有的國家食品包括農產品，但不管如何定義，二者間的法律關系是清楚的，在同一個國家內部，農產品和食品不會產生法律關系上的混淆。如烏拉圭回合農產品協議對農產品范圍的界定就包括了食品，《加拿大農產品法》中的“農產品”也包括了“食品”，而有的國家雖將農產品包括在了食品中，但同時強調了食品“加工和制作”這一過程。

　　二是從機構設置和管理方式看，多部門共同管理的格局正加快向少部門集中管理轉變，終端產品準入管理為主的方式正加快向源頭控制、全程管理轉變，農業部門的責任重大。為了消除職能交叉沖突問題，一些發達國家將食品安全監管職能盡可能向少數部門集中，加大源頭監管的力度。農業部門之所以成為食品安全的主要監管部門，是因為幾乎所有的食品都來自于農產品，農產品質量安全管不好，食品安全就沒法得到保障。另外，農業部門也有人員、技術、設備優勢，有利于減少監管成本。

　　三是從食品安全立法趨勢上看，強調多層次立法，多法并行。國際上沒有一個國家是由一部法律規范所有食品安全問題，大多采取“多法并行、相互補充”的立法模式，通過制定多部法律、法規來對食品安全的不同方面、不同環節進行管理。

　　四是從管理模式上看，正由分段管理向分品種全程式鏈條化管理轉變，由籠統管理向按污染物監控轉變。各國政府在食品安全管理上大體經歷了三個階段。第一階段只對產品進行檢驗檢疫；第二階段延伸到對農產品生產加工企業衛生條件的要求，只有注冊企業才能生產加工農產品；第三階段要求從“農場到餐桌”的全過程都要符合質量安全條件，尤其注重源頭控制，特別是污染物監控。#p#分頁標題#e#

　　借鑒國際經驗，我對草案提四點修改建議：

　　一要進一步明確食品的法律內涵，解決目前草案中“食品”概念過泛，與“農產品”法律界定不清的問題，避免法律沖突。

　　二要合理界定食品安全監管部門的法定職責，充分發揮農業、衛生部門的作用，切實解決我國食品監管越位錯位的問題。

　　三要減少事前許可，加強過程監督，把力量放在事后監管和發揮行業自律上，實施全過程控制。

　　四要堅持多法并行，發揮合力，做好與《農產品質量安全法》、《農藥管理條例》、《獸藥管理條例》、《農業轉基因生物安全管理條例》等法律法規的銜接。

　　標準制定要防止簡單“歸大堆”

　　中國工程院院士、華中農業大學教授、博士生導師 陳煥春

　　草案將食品安全國家標準的制定、公布統一到一個部門，初衷是好的，在一定程度上可以解決標準打架等問題，但也要防止簡單“歸大堆”的現象。

　　以我關注的獸藥殘留為例，根據《獸藥管理條例》，獸藥殘留限量標準由獸醫管理部門負責制定發布，不存在“政出多門、標準打架”的問題。如果將獸藥殘留限量標準的制定主體與獸藥管理主體分離，反而會改變統一管理的現狀，增加管理和協調成本，造成管理混亂；在技術上也不具有可行性，因為獸藥殘留限量標準制定與注冊管理密不可分，是新獸藥注冊的重要條件和內容，其每一個技術參數都必須以嚴格的實驗為基礎，并在新獸藥研制中完成，在注冊申請時提出，由獸藥管理機關在批準注冊的同時公布。

　　對目前存在的標準打架等問題，我覺得其根源有三：一是行業部門作用發揮不夠，二是食品監管部門較多，三是部門間協調機制不健全。因此，標準制定需要重點在這三個方面下功夫，并做好標準間的互相采用和銜接工作，而不宜不加分析地統一到一個部門。

　　科學改革食品安全監管體系

　　華南農業大學教授、博士生導師 陳杖榴

　　草案第四、五條沿襲了目前多部門分段監管的體制，容易導致職能重疊、職責不清、資源浪費等問題。我贊成草案應對現行體制進行必要改革，不過改革一定要建立在深入調研、尊重科學的基礎上。

　　當前，在食品安全監管方面，國際上提出了“從農田到餐桌”的全程性監管理念，危害分析與關鍵控制點體系(HACCP)也得到了廣泛推行。這都要求對食品安全實施系統、連續的監管。適應這一要求，不少國家已經或正在減少食品安全監管部門，探索由一到兩個部門負責的食品安全監管體制。例如，加拿大于1997年成立了由農業部部長負責管理和指導的食品檢驗局，將原分別隸屬于農業部、漁業海洋部、工業部、衛生部四部門的有關職能納入該局統一監管；丹麥將原屬衛生部和工貿部的食品安全管理職能劃歸農業部，并將農業部改名為農業、食品和漁業部；法國成立了農業、漁業、食品和鄉村事務部；德國成立了消費者保護、食品和農業部；荷蘭則由農業、自然管理和漁業部以及健康衛生部兩個部門負責。

　　從這些國家改革的情況看，食品安全監管都離不開農業部門，道理很簡單，食品來自于農產品，而農產品的質量安全離開農業部門是不可想象的。當前，我國食品消費仍以鮮活農產品為主，面臨的突出問題是源頭污染，農業部門在食品安全監管上的作用不可替代，因此要充分發揮農業部門的優勢，強化其監管職責，賦予其必要的監管手段。

　　完善食品安全的刑法保護

　　北京師范大學刑事法律科學研究院副院長、教授、博士生導師 盧建平

　　刑法作為防治違法行為的最后一道防線，必須為中國食品安全提供更加有力的保護。當前，許多制售偽劣食品的行為不斷曝光，卻難以追究行為人的刑事責任，其主要法律原因是：第一，法律規定相互矛盾，比如《食品衛生法》第39條與刑法第143條規定就不相銜接。第二，立案標準太高且不合理，對于生產經營一般不合格食品沒有達到法律規定的結果或危險程度的行為，只能按照刑法第140條(生產、銷售偽劣商品罪)處罰，但刑法同時規定了“銷售金額五萬元以上”的門檻。第三，對大量存在的無照生產經營食品、食品添加劑、食品相關產品，特別是不合格食品的行為，刑法沒有相應的規定。#p#分頁標題#e#

　　《食品安全法(草案)》第九章援引了刑法規定的五組罪名：一是生產、銷售不符合衛生標準食品罪與生產、銷售有毒、有害食品罪(草案第79條、第80條)；二是非法經營罪(草案第78條)；三是濫用職權罪、玩忽職守罪(草案第92條)；四是提供虛假證明文件罪(草案第94條)；五是損害商業信譽、商品聲譽罪(草案第91條)。與《食品衛生法》相比，草案對于食品安全的刑法保護進一步加強，保護范圍從單一的食品擴展到食品添加劑、食品相關產品，針對的行為包括無照生產經營和有照但無條件生產經營、生產經營不合格食品、生產經營有毒有害食品等，而且考慮到了監管部門、檢驗機構及人員的刑事責任。但是，從與刑法既有規定銜接、有效打擊危害食品安全的犯罪行為的角度看，草案的某些內容需要再行斟酌或改進：

　　第一，在入罪時，將生產經營食品添加劑、食品相關產品的行為完全等同于生產經營食品，是否合適？建議將食品、食品添加劑、食品相關產品進行區分，分別規定。

　　第二，草案第80條所列舉的情形(特別是第四、五、七款)是否都能夠構成生產、銷售不符合衛生標準食品罪和生產、銷售有毒、有害食品罪？可能需要再斟酌。

　　第三，建議分別規定生產、銷售不符合衛生標準食品和生產、銷售有毒、有害食品應該追究刑事責任的情形，以解決草案目前規定對應性不強的問題。

　　第四，建議草案第92、93條與刑法第139-1條不報、謊報重大安全事故罪掛鉤。

　　第五，草案規定的行政罰款為貨值金額的五倍以上十倍以下，而刑法規定的罰金只是銷售金額百分之五十以上二倍以下，兩者不成比例，尤其是在單處罰金的時候。

　　完善責任制度 改革監管體制

　　中國法學會研究部副主任 王海英

　　我就草案提三點建議：

　　一是建議進一步加大處罰力度。與《食品衛生法》相比，草案的處罰力度已經加大了，比如增加了按價款10倍賠償的懲罰性的民事賠償，突破了以往補償性的民事賠償模式。但我認為還不夠，處罰的力度還應加大。理由有兩點：一是食品安全違法行為危害的是人的生命權利，而對于危害人的生命權利的行為，法律必須給予嚴厲制裁，處罰力度應當大于對危害財產權利行為的處罰。二是當前我國食品安全還存在一些問題，食品安全事故時有發生。建議提高食品安全違法行為的罰款數額，加重違法者的違法成本，使其得不償失。

　　二是建議規定國家賠償責任。草案對于地方政府和監管部門的不作為或濫用職權的行為，造成危害后果的，只規定對主要責任人給予行政處分和追究刑事責任，并沒有規定國家賠償責任。食品安全問題是一個重大的社會公共問題，維護食品安全，保障人民群眾生命安全和健康，理應是政府的重要職責。由于政府食品監管職能部門的不作為或濫作為，給消費者造成人身、財產損失的，國家應當承擔賠償責任。這是責任政府的題中之義，也是現代政府權責一致原則的要求。

　　三是建議建立集中統一的監督執法體制。制定一部好的食品安全法固然重要，而日常的執法和監督管理更為重要，這就需要建立集中統一、高效、科學的監督執法體制。關于監督執法體制，草案除規定由縣級以上地方政府對本轄區的食品安全監督管理負總責外，基本維持現行的由幾個職能部門分別監管的體制。這種多頭執法、“多龍治水”的監督執法體制，極易造成責任不清和效率低下，不能適應食品安全形勢發展的需要。建議草案明確規定由現在的幾個監管部門中的一個部門，牽頭負責食品安全的日常監管。