全國人民代表大會常務委員會：

　　為了健全社會主義民主法制，充分發揮人民陪審員在審判工作中的作用，弘揚司法民主，維護司法公正，最高人民法院經過廣泛調查研究，反復討論修改，擬定了《關于完善人民陪審員制度的決定(草案)》，現提請審議。

　　最高人民法院院長??肖揚

　　2004年2月19日

　　關于《關于完善人民陪審員制度的決定(草案)》的說明

　　———2004年4月2日在第十屆全國人民代表大會常務委員會第八次會議上

　　最高人民法院副院長??沈德詠

　　委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

　　我代表最高人民法院就《關于完善人民陪審員制度的決定?(草案)》作如下說明。一、完善人民陪審員制度的必要性

　　人民陪審員制度最早始于革命根據地時期，是我國司法制度的一項優良傳統。實行這項制度在我國有長時期的豐富實踐。實踐表明，人民陪審員參與審判案件，可以充分體現我國社會主義司法民主，是人民群眾參與國家管理的一個重要方面，對于加強廉政建設，促進司法公正，都能收到很好的效果。但是，現行的人民法院組織法等有關法律關于人民陪審員的規定過于籠統，對于人民陪審員的資格條件和產生程序等問題沒有具體規定，人民陪審員的素質難以保證，有的人民陪審員在庭審中難以真正發揮作用。推行審判方式改革后，這種情形更為明顯。基于上述原因，人民陪審員制度在很多地方已流于形式，有的地方甚至根本就不搞陪審。為適應新的形勢發展需要，必須通過立法進一步完善人民陪審員制度。

　　第一，立法完善人民陪審員制度，是司法工作實踐“三個代表”重要思想和“立黨為公，執政為民”要求的重要體現，是落實憲法關于公民依法參與管理國家事務權力的重要保障。司法事務是國家事務的重要組成部分，實行人民陪審員制度是人民群眾參與司法活動最直接、最重要的形式。通過單行立法完善現行人民陪審員制度，對于健全社會主義民主政治制度，具有重要的意義。

　　第二，立法完善人民陪審員制度，是弘揚司法民主、維護司法公正的現實需要。人民陪審員制度是一項重要的司法制度。實踐證明，人民陪審員參與審判案件，既充分體現了社會主義司法民主，又注重從社會道德標準等方面對案件進行分析、判斷，與法官形成思維互補，有利于查清案件事實，正確適用法律，確保裁判公正。

　　第三，立法完善人民陪審員制度，是增強司法活動透明度，強化人民群眾對司法活動監督的現實需要。人民陪審員來自人民群眾，他們參與審判，對于提高審判活動的透明度，促進司法公開，約束法官嚴肅執法、秉公辦案具有重要作用。同時，對于向廣大人民群眾進行法制宣傳教育，加強訴訟調解，說服當事人息訴服判，也具有良好效果。

　　第四，立法完善人民陪審員制度，是解決實踐中存在的問題的必要措施。當前，人民陪審員制度的實行很不規范，存在許多問題，如人民陪審員的任職條件不明確，一些人民陪審員素質不高，無法勝任陪審工作；人民陪審員的產生不規范，缺乏必要的管理、監督；一些人民陪審員不依法正確履行職責，或“陪而不審”，或“亂陪亂審”；由于人民陪審員的補助無法落實或標準太低，影響一些人民陪審員參與陪審的積極性；還有一些法院固定指派少數人民陪審員長期參加陪審，形成“編外法官”，致使這項制度的執行喪失了廣泛的群眾性，等等。上述問題的存在，不僅影響了人民陪審員制度的有效實行，也在一定程度上影響了審判工作的正常進行。究其原因，主要是缺乏明確的法律規范。因此，立法完善人民陪審員制度至關重要。

　　最高人民法院曾于2000年9月向九屆全國人大常委會報送《關于完善人民陪審員制度的決定(草案)》。后經九屆人大常委會審議認為，鑒于對人民陪審員的職責定位、人民陪審員的任職條件等問題尚需進一步深入研討，該草案的審議工作被擱置。近年來，隨著人民群眾參政議政熱情的高漲，許多人大代表、政協委員連續幾年向全國人大和最高人民法院提出制定完善人民陪審員制度單行立法的議案、提案和建議。最高人民法院經研究決定，根據九屆全國人大常委會法律委員會提出的修改意見對草案進行修改和深入論證，并將其作為新的立法建議報送十屆人大常委會。十屆人大常委會已經將其列入條件成熟時即可提請審議的立法計劃。目前，九屆人大常委會審議時提出的需要重點研究的問題，經過修改、論證，有關方面已經取得共識。二、草案的主要內容#p#分頁標題#e#

　　(一)關于人民陪審員的職責定位問題

　　對于人民陪審員的職責定位，主要有三種意見：一種意見認為，按照現行法律規定，“人民陪審員在人民法院執行職務期間，是他所參加的審判庭的組成人員，同審判員有同等權利”。因此，應當將人民陪審員在審判活動中的地位、作用定位于參與審判案件，行使與法官同等的職權。另一種意見認為，人民陪審員不是法律專業人員，不可能與法官發揮同等作用，應當將人民陪審員的地位、作用定位于對法官審判案件進行監督。還有一種意見認為，人民陪審員參與審判案件，既行使與法官同等的權力，又對審判活動發揮監督作用。

　　實行人民陪審員制度的主要目的是通過人民陪審員參與審判活動實現司法民主，確保司法公正。對于人民陪審員在審判活動中的地位、作用，仍應定位于參與審判案件，行使審判權。人民陪審員參與審判，主要是從不同的角度分析案件，使法官聽取來自業外人士的意見，豐富思維判斷。同時，人民陪審員在參與審判活動的過程中，對于法官嚴格遵循辦案程序依法裁判案件，客觀上會形成一種監督和約束，這種監督作用是人民陪審員制度所固有的。人民陪審員這種獨特的角色和作用，有利于查明案件事實、正確適用法律。因此，草案第十條規定，人民陪審員執行陪審職務，除不能擔任審判長外，與法官享有同等權利、承擔同等義務。草案第十一條明確規定了人民陪審員執行陪審職務期間應當履行的審判職責。草案第十二條還規定，人民陪審員同合議庭其他組成人員意見分歧，必要時可以建議合議庭將案件提請院長提交審判委員會討論決定。

　　在研究、論證過程中，有同志指出：實踐中有些人民陪審員雖然參與案件的審判，但在案件庭審、評議中不發揮任何作用，在審判活動中“陪而不審”；還有些人民陪審員不正確履行職責，在案件庭審、評議中隨意發表錯誤的意見。這些問題的存在影響了合議庭作用的正常發揮，制約了人民陪審員制度的實行。完善人民陪審員制度，必須從立法上針對這些問題作出規定。草案采納了上述意見，在通過相關規定嚴格人民陪審員任職條件、確保人民陪審員素質，明確人民陪審員職責，規范對人民陪審員的管理、培訓和考核的同時，在第十二條還就人民陪審員在審判中應起的作用和規范合議庭的評議規則作出專門規定，以防止人民陪審員因不履行或不正確履行職責而影響案件的公正審判。

　　(二)關于人民陪審員的產生問題

　　，現行人民法院組織法規定，人民陪審員由選舉產生。實踐中，人民陪審員的產生方式卻多種多樣，很不規范。從調查情況看，現有人民陪審員中，41．5％是由人民法院自行任命，23．7％是經有關組織推薦，由法院任命后報同級人大常委會備案，依法選舉產生的人民陪審員很少。有的地方法院還自行聘請特邀人民陪審員。人民陪審員產生方式的不規范，在一定程度上制約了這項制度的實行。在論證過程中，一種意見認為，只有通過選舉產生人民陪審員，才能使這項制度具有廣泛的群眾性，人民陪審員在執行陪審職務時才有使命感，并依法得到保障；人民陪審員的產生方式，應維持現行法律規定的選舉方式，具體可結合人大代表的換屆選舉進行。但是，從人民代表大會有關選舉的職責看，就人民法院而言，它只負責選舉產生人民法院的院長，而副院長、法官都是根據法院院長的提名由同級人大常委會任命。如果人民陪審員一律要由人大選舉產生，產生的程序比法官的產生程序還要嚴格，似無必要，實施起來的難度也較大。因此，草案在充分總結各地產生人民陪審員的成功做法的基礎上，比照法官的產生程序，提出了由人大常委會任命人民陪審員的做法。草案規定人民陪審員的任期為五年，可以連任，缺額依法定程序增補。

　　(三)關于人民陪審員參與審判案件的范圍問題

　　鑒于隨著經濟體制改革的深化和社會主義法制的發展，案件數量和類型變化很大，目前難以具體規定人民陪審員參與審判案件的范圍，草案第二條保持了現有法律關于實行人民陪審員制度的原則規定，明確人民陪審員參加人民法院組成的合議庭，審判第一審案件，適用簡易程序審理的案件和法律另有規定的案件除外。同時，該條還規定：“人民陪審員參加審判第一審案件的范圍，由最高人民法院規定。”由最高人民法院對人民陪審員參與審判案件的范圍進一步進行摸索、總結，待條件具備時，再作出明確具體的規定。此外，為了進一步保護當事人的訴訟權利，該條第三款還規定：“當事人申請由人民陪審員參加合議庭審判第一審案件的，人民法院可以準許。”#p#分頁標題#e#

　　(四)關于人民陪審員的任職條件

　　人民陪審員同法官一樣行使審判權，因此同法官的任職條件，特別是文化程度不宜相差太大，否則，因自身能力、水平較低而難以發揮人民陪審員應有的作用。草案規定了擔任人民陪審員必須具備的八項條件，其中，將人民陪審員的文化程度限定為大學專科以上。根據調查，現有人民陪審員中，有47．4％具有大專以上文化程度，27．2％具有高中文化，總體文化程度比較高。根據我國當前社會發展進步的實際情況，結合人民陪審員參與審判案件的實際需要，將人民陪審員任職的文化條件確定為具有大專以上文化程度較為妥當。同時，考慮到我國地區的差異，特別是不發達地區人民陪審員總體文化程度較低的現實，草案還特別規定，對于年齡較大、群眾威望較高的公民擔任人民陪審員的文化條件可以適當放寬。

　　(五)關于人民陪審員參與陪審案件的確定形式

　　如何確定人民陪審員參與陪審具體案件，主要存在兩種意見。一種意見認為可以借鑒歐美國家的做法，對于實行陪審的具體案件，采取抽簽或者其他方法，從全部人民陪審員當中隨機抽選參與陪審的人民陪審員，以體現程序公正。另一種意見認為，實行隨機抽選的方式確定人民陪審員參與陪審具體案件，經濟成本較高，在現實的經濟條件下不具有可行性。而且，目前在確定法官組成合議庭審理案件時，也是由法院自行指定。對人民陪審員參與陪審具體案件的確定，原則上不應當與法官審判案件的確定方式有較大差別。實踐中，多數的做法是由法院指定人民陪審員參與陪審具體案件。但有少數法院出于方便安排陪審工作等考慮，將陪審任務固定地交給少數積極性較高的人民陪審員，導致這些人民陪審員變相成為“編外法官”，失去了這項制度應有的群眾性。為解決上述問題，草案堅持靈活掌握、合理安排的原則，在第十五條規定“人民法院應當以適當方式輪流安排人民陪審員參與陪審，一名人民陪審員每年參與陪審案件不得超過10件”，以防止有的人民陪審員長期不參加陪審，有的則長期、固定地參與陪審，成為“編外法官”，保證在這項制度的實施中充分體現群眾參與的廣泛性。同時，草案還將人民陪審員執行陪審職務確定為法定義務，以避免人民陪審員隨意拒絕參與陪審。

　　（六)關于人民陪審員的管理、培訓和監督問題

　　實踐中的做法較為常見的是人民法院負責對人民陪審員的管理、培訓和監督。討論中一種意見認為，人民陪審員參與陪審案件、行使審判權的場所是人民法院，人民法院對于人民陪審員的工作情況也比較了解，故人民法院應當負責此項工作；另一種意見認為，人民陪審員的管理、培訓等屬于司法行政事務，應由司法行政機關負責；還有一種意見認為，這項工作廣義上雖屬于司法行政事務范疇，但與法院人財物管理相比，又有其特殊性，應有別于一般司法行政事務。鑒于人民陪審員在審判活動中的獨特地位、作用，對他們的管理、培訓和監督應當既有別于法官又不同于司法行政人員，并體現人民陪審員與法院之間的關系不同于法官與法院之間、司法行政工作人員與司法行政機關之間的隸屬關系，以避免當事人和社會公眾對這項制度的民主性、公正性產生懷疑。因此，對人民陪審員的管理、培訓和監督，不宜由法院或司法行政機關單獨自行負責。草案采納了這種意見，為加強對人民陪審員行使審判權的管理、監督和制約，同時又不對司法機關現有機構設置、職權劃分和管理制度做出較大變更，增強工作實效，在第十六條規定由人民法院會同同級司法行政機關對本院的人民陪審員進行管理、培訓，并對本院人民陪審員執行職務情況進行定期考核。草案還就考核內容作出了具體規定。

　　(七)關于人民陪審員履行職責的經費保障問題

　　由于陪審案件的范圍和人民陪審員的數量能夠做到合理控制，所需經費不會給財政造成較大壓力。經商財政部和人事部同意，對于無固定收入的人民陪審員在執行陪審職務期間，??由人民法院參照當地職工上年度平均貨幣工資水平，按實際工作日給予相應補助。對于有固定收入的人民陪審員，在執行陪審職務期間不再另行補助，只是強調其所在單位不得因其執行陪審職務而克扣或者變相克扣其工資、獎金及其他福利待遇。#p#分頁標題#e#

　　草案還規定，人民陪審員因執行陪審職務支出、按照規定應當由人民法院負擔的開支，人民陪審員應當享受的補助以及人民法院為實施陪審制度所必需的開支，列入人民法院業務經費，由同級政府財政予以保障。

　　草案對上述問題的規定，是依據目前實際情況提出的。隨著我國經濟和社會的發展，??民主與法制的不斷加強，將繼續進一步完善人民陪審員制度。

　　以上說明和《關于完善人民陪審員制度的決定(草案)》是否妥當，請審議。

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