第四條 國家實行土地用途管制制度。

　　國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。

　　前款所稱農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。

　　使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。

　　【釋義】 本條是對土地用途管制制度的規定。

　　一、土地用途管制，是世界上一些土地管理制度較為完善的國家采用的一種土地利用管理制度。日本、美國、加拿大等國家稱之為“土地使用分區管制”；瑞典稱“土地使用管制”’；英國稱“土地規劃許可制”；法國、韓國則稱“建設開發許可制”’。實行這種制度的目的，是通過土地利用規劃引導合理利用土地，促進區域經濟、社會和環境的協調發展，其核心是依據土地利用規劃對土地用途轉變實行嚴格控制、這些國家實行土地用途管制的措施和手段大致相同，概括起來，就是主管地政的部門經過調查研究，用科學方法主動規劃土地用途，先把區域內土地劃分成各種使用區，再把使用區內土地逐宗編定為各種使用地，只要使用區劃分合理，各種使用地編定恰當，并依法加以各種管制措施，就能使有限的土地資源滿足經濟和社會發展各方面的需要。從一些國家的情況看，土地用途管制在合理利用土地資源，特別是耕地保護方面取得了良好的效果。

　　二、土地用途管制是這次土地管理法修改的重點，也是修訂后的土地管理法新增加的主要內容。本條第一款所稱土地用途管制制度，是指國家為保證土地資源的合理利用，經濟、社會和環境的協調發展，通過編制土地利用總體規劃劃定土地用途區域，確定土地使用限制條件，土地的所有者、使用者嚴格按照國家確定的用途利用土地的制度。土地用途管制制度與用地分級限額審批制度的主要區別，在于主動依據土地利用規劃劃定土地用途，并依法規范土地利用行為，劃分土地管理權限，控制土地用途變更。此外，土地用途管制制度采用規劃公示的辦法，向社會公眾告示土地用途分區和用途限制，有利于社會公眾對土地利用和管理實施監督。

　　三、本法對土地用途管制制度的具體內容和各個環節作了以下全面的規定：

　　1．明確規定了土地利用總體規劃的地位、作用及審批程序。土地利用總體規劃是在一定區域內，根據國家社會經濟可持續發展的要求和當地自然、經濟、社會條件，對土地的開發、利用、治理、保護在空間上、時間上所作的總體安排和布局。土地利用總體規劃是實行土地用途管制的依據。具體規定包括：

　　（1）各級人民政府應當依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求，組織編制土地利用總體規劃。土地利用總體規劃的規劃期限由國務院規定。下級土地利用總體規劃應當依據上一級土地利用總體規劃編制。地方各級人民政府編制的土地利用總體規劃中的建設用地總量不得超過上一級土地利用總體規劃確定的控制指標，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規劃確定的控制指標。省、自治區、直轄市人民政府編制的土地利用總體規劃，應當確保本行政區域內耕地總量不減少。

　　（2）土地利用總體規劃的編制原則：一是嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；二是提高土地利用率；三是統籌安排各類、各區域用地；四是保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；五是占用耕地與開發復墾耕地相平衡。

　　（3）土地利用總體規劃要對土地按用途進行分類。本條規定從大類上將土地分為農用地、建設用地和未利用地三類。農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等；建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等；未利用地是指農用地和建設用地以外的土地，例如沙漠、冰川等。將土地作這樣的分類是國家實行土地用途管制制度的需要，主要目的是限制農用地轉為建設用地，特別是要對耕地實行重點保護。根據需要，各類土地還可以進行進一步的分類，并確定具體的分類標準。

　　（4）土地利用總體規劃實行分級審批。省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃。報國務院批準。省、自治區人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務院指定的城市的土地利用總體規劃，經省、自治區人民政府審查同意后，報國務院批準。前述以外的土地利用總體規劃，逐級上報省、自治區、直轄市人民政府批準；其中，鄉（鎮）土地利用總體規劃可以由省級人民政府授權的設區的市、自治州人民政府批準。土地利用總體規劃一經批準，必須嚴格執行。

　　（5）全國和省級土地利用總體規劃為宏觀控制性規劃，主要任務是在確保耕地總量動態平衡的前提下，統籌安排各類用地，控制城鎮建設用地規模。通過規劃分區和規劃指標對下級土地利用總體規劃進行控制。縣、鄉級土地利用總體規劃為實施性規劃，主要任務是根據上級土地利用總體規劃的指標和布局要求，具體劃分各土地利用區，明確用途和使用條件，為農用地轉用審批、基本農田保護區劃定、土地整理、土地開發復墾提供依據。特別是鄉（鎮）土地利用總體規劃，要具體確定每一塊土地的用途，并向社會公告。

　　（6）土地利用總體規劃的修改，必須經原批準機關批準；未經批準，不得改變土地利用總體規劃確定的用途。經國務院批準的大型能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規劃的，根據國務院的批準文件修改土地利用總體規劃。經省、自治區、直轄市人民政府批準的能源、交通、水利等基礎設施建設用地，需要改變土地利用總體規劃的，屬于省級人民政府土地利用總體規劃批準權限內的，根據省級人民政府的批準文件修改土地利用總體規劃。

　　2．明確規定了農用地轉為建設用地的批準權限。根據土地用途管制的要求，建設用地必須符合土地利用總體規劃所確定的用途，并且嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量。因此，本法規定：建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的．應當辦理農用地轉用審批手續。省、自治區、直轄市人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由國務院批準。在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內，為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，按土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。前述以外的建設項目占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，由省、自治區、直轄市人民政府批準。

　　3．適當集中了征地審批權。根據憲法的有關規定，土地征用權屬于國家。這次土地管理法修訂，針對以往土地征用權過于分散帶來的弊病，適應土地用途管制的要求，適當集中了征地審批權。征用基本農田，或者征用基本農田以外的耕地超過35公頃的，其他土地超過70公頃的，都必須由國務院批準。征用前述以外的土地的、都由省、自治區、直轄市人民政府批準，并報國務院備案。取消了省級以下人民政府的征地審批權。征用農用地還必須先行辦理農用地轉用審批。其中，經國務院批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批；經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的，同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批，超過省級征地批準權限的，還要依法另行辦理征地審批。

　　4．完善了土地登記制度。土地登記是指國家依照規定程序將土地的權屬、用途、面積、政府對該宗地的利用設置的管制條件等情況登記在專門的簿冊上，同時向土地所有者和土地使用者頒發土地證書的一種法律制度。為適應土地用途管制的要求，這次土地管理法修訂，對土地登記制度作了一些新的規定。一是規定農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。以加強農村建設用地的管理。二是規定依法改變土地用途的，應當辦理土地變更登記。土地用途變更登記，是指對已經登記的土地用途發生變化的，經土地權利人申請，對原登記的土地用途依法進行變更的一種土地登記行為。土地用途變更登記是土地用途管制的一項措施。首先，土地用途是土地權利的重要內容，土地權利未經登記不受法律保護。其次，土地用途是依照土地利用總體規劃確定的，改變用途要審查其是否符合土地利用總體規劃。再次，改變土地用途應有合法批準手續，通過土地用途變更登記可以進行有效地監督。最后，土地用途決定土地價值和收益，通過土地用途變更登記有助于保障國家土地收益。

　　5．健全土地監督檢查制度，強化土地法律責任。實行土地用途管制制度，要求使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。為加強監督檢查，這次土地管理法修訂專門增加了監督檢查一章，授權縣級以上人民政府土地行政主管部門，對包括違反土地用途管制在內的土地違法行為進行監督檢查，并對各種土地違法行為規定了相應的法律責任。