第三十一條 國家保護(hù)耕地嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。

　　國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粵]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，專款用于開墾新的耕地。

　　省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)制定開墾耕地計(jì)劃，監(jiān)督占用耕地的單位按照計(jì)劃開墾耕地或者按照計(jì)劃組織開墾耕地，并進(jìn)行驗(yàn)收。

　　【釋義】 本條是對(duì)耕地實(shí)行占補(bǔ)平衡的規(guī)定。

　　一、新《土地管理法》規(guī)定國家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。這是對(duì)耕地保護(hù)的最重要的措施。當(dāng)前，耕地轉(zhuǎn)為非耕地的主要方式有：城市建設(shè)，村鎮(zhèn)建設(shè)，能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，宅基地，其他建設(shè)項(xiàng)目占用耕地，農(nóng)林結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)展林果、漁業(yè)等占用耕地，生態(tài)建設(shè)即退耕還林還牧及自然災(zāi)害毀壞耕地，造成耕地的大量減少，因此對(duì)各項(xiàng)建設(shè)占用耕地的，都要采取嚴(yán)格的限制措施。

　　首先，實(shí)行嚴(yán)格的用途管制制度。通過制定土地利用總體規(guī)劃，限定建設(shè)可以占用土地的區(qū)域。第二，對(duì)各項(xiàng)建設(shè)用地下達(dá)土地利用年度計(jì)劃，控制建設(shè)占用土地（包括占用耕地）。第三，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用要報(bào)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)。通過這些措施，使各項(xiàng)建設(shè)占用耕地的總量降到最低限度。

　　對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整占用耕地的，今后除改善生態(tài)環(huán)境需要外，不得占用耕地發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。發(fā)展林果業(yè)主要利用荒山、荒坡等非耕地，并與生態(tài)環(huán)境建設(shè)相結(jié)合。各地土地行政主管部門和農(nóng)業(yè)部門應(yīng)做好監(jiān)督工作。生態(tài)建設(shè)要有計(jì)劃地進(jìn)行，根據(jù)當(dāng)?shù)馗亻_墾情況逐步退耕，并做好農(nóng)田基本建設(shè)，提高耕地抗御自然災(zāi)害的能力。

　　二、國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粵]有條件開墾或者開墾的耕地不符要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，專款用于開墾新的耕地、作出這樣的規(guī)定是因?yàn)檫^去建設(shè)占用大量的耕地，而補(bǔ)充的耕地卻很少，造成耕地面積銳減，所以需要建立占用耕地補(bǔ)償制度。具體內(nèi)容包括：

　　1．任何建設(shè)占用耕地都必須履行開墾耕地的義務(wù)。無論是國家重點(diǎn)工程、城市建設(shè)，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)村村民建住宅占用耕地都必須履行開墾耕地的義務(wù)。這就改變了過去經(jīng)批準(zhǔn)可以占用基本農(nóng)田并可以免繳基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)耕地造地費(fèi)的規(guī)定，包括國家投資的能源、交通、水利、國防軍工等大中型建設(shè)項(xiàng)目與其他項(xiàng)目一樣，沒有特殊待遇。保護(hù)耕地不但是地方政府的事，中央投資占用耕地也應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)，確保建設(shè)占用耕地與開墾耕地的平衡。

　　2．開墾耕地的責(zé)任者是占用耕地的單位。從法律上明確責(zé)任單位非常重要，以利于執(zhí)法監(jiān)督和履行職責(zé)。根據(jù)目前建設(shè)用地的情況，可以分為三種情況：一是城市建設(shè)用地區(qū)統(tǒng)一征地后供地的，承擔(dān)造地義務(wù)的為市、縣人民政府，造地的費(fèi)用可以打入建設(shè)用地的成本，但責(zé)任必須由縣、市政府承擔(dān)。二是城市建設(shè)用地區(qū)外建設(shè)項(xiàng)目用地，承擔(dān)開墾耕地義務(wù)的是建設(shè)單位，縣、市人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督和驗(yàn)收。三是村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地，承擔(dān)開墾耕地義務(wù)的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)，縣、市人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)監(jiān)督和驗(yàn)收。

　　3．開墾耕地的資金必須落實(shí)。過去開墾耕地不落實(shí)有一部分是因?yàn)橛杏?jì)劃沒有資金。因此，建設(shè)單位和地方人民政府都必須根據(jù)需要落實(shí)開墾耕地的資金。

　　4．開墾耕地的地塊應(yīng)當(dāng)落實(shí)。各地在制定土地利用總體規(guī)劃時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的狀況制定耕地后備資源開發(fā)的區(qū)域，使建設(shè)單位有地可開。開墾耕地還應(yīng)當(dāng)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)相結(jié)合，防止亂開濫墾。

　　5．沒有條件開墾，或開墾耕地不符合要求的，建設(shè)單位可以繳納耕地開墾費(fèi)，由地方政府土地行政主管部門履行造地義務(wù)。沒有條件開墾是指建設(shè)單位沒有開墾的人力和機(jī)械，而無法從事土地開墾工作。開墾的耕地不符合要求是指耕地開墾的數(shù)量和質(zhì)量沒有達(dá)到規(guī)定的指標(biāo)。

　　三、省級(jí)人民政府在占用耕地補(bǔ)償制度中的職責(zé)。根據(jù)新《土地管理法》的規(guī)定，省級(jí)人民政府的職責(zé)有：

　　1．制定開墾耕地的計(jì)劃。根據(jù)新《土地管理法》的規(guī)定，省級(jí)人民政府是耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的責(zé)任者，也是耕地開墾的組織者和監(jiān)督者。因此，省級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用計(jì)劃和建設(shè)占用耕地實(shí)際情況，制定開墾耕地的計(jì)劃，分解下達(dá)。計(jì)劃要切實(shí)可行、具體，便于操作和監(jiān)督。

　　2．對(duì)建設(shè)單位和縣、市人民政府開墾耕地進(jìn)行監(jiān)督。要使開墾耕地工作真正落實(shí)，不但要有計(jì)劃，明確責(zé)任，更重要是監(jiān)督，要使責(zé)任單位切實(shí)履行責(zé)任，對(duì)未依法履行責(zé)任的單位作出處罰。監(jiān)督的對(duì)象：一是縣、市人民政府，二是大中型建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位。監(jiān)督的內(nèi)容是計(jì)劃是否落實(shí)，開墾耕地是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。

　　3．組織開墾耕地。省級(jí)人民政府主要是組織一些建設(shè)單位和地方人民政府等對(duì)一些重點(diǎn)地區(qū)進(jìn)行開墾，特別是解決一些跨縣、市行政區(qū)的耕地開墾，協(xié)調(diào)地方政府、土地所有者和開墾者之間的關(guān)系，保障耕地開墾工作的進(jìn)行，并對(duì)開墾耕地進(jìn)行驗(yàn)收。