第三十一條 國家保護耕地嚴格控制耕地轉為非耕地。

　　國家實行占用耕地補償制度。非農業建設經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。

　　省、自治區、直轄市人民政府應當制定開墾耕地計劃，監督占用耕地的單位按照計劃開墾耕地或者按照計劃組織開墾耕地，并進行驗收。

　　【釋義】 本條是對耕地實行占補平衡的規定。

　　一、新《土地管理法》規定國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地。這是對耕地保護的最重要的措施。當前，耕地轉為非耕地的主要方式有：城市建設，村鎮建設，能源、交通、水利等基礎設施建設，鄉鎮企業，宅基地，其他建設項目占用耕地，農林結構調整中發展林果、漁業等占用耕地，生態建設即退耕還林還牧及自然災害毀壞耕地，造成耕地的大量減少，因此對各項建設占用耕地的，都要采取嚴格的限制措施。

　　首先，實行嚴格的用途管制制度。通過制定土地利用總體規劃，限定建設可以占用土地的區域。第二，對各項建設用地下達土地利用年度計劃，控制建設占用土地（包括占用耕地）。第三，農用地轉用要報省級以上人民政府批準。通過這些措施，使各項建設占用耕地的總量降到最低限度。

　　對于農業生產結構調整占用耕地的，今后除改善生態環境需要外，不得占用耕地發展林果業和挖塘養魚。發展林果業主要利用荒山、荒坡等非耕地，并與生態環境建設相結合。各地土地行政主管部門和農業部門應做好監督工作。生態建設要有計劃地進行，根據當地耕地開墾情況逐步退耕，并做好農田基本建設，提高耕地抗御自然災害的能力。

　　二、國家實行占用耕地補償制度。非農業建設項目經批準占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負責開墾與所占用耕地的數量和質量相當的耕地；沒有條件開墾或者開墾的耕地不符要求的，應當按照省、自治區、直轄市的規定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地、作出這樣的規定是因為過去建設占用大量的耕地，而補充的耕地卻很少，造成耕地面積銳減，所以需要建立占用耕地補償制度。具體內容包括：

　　1．任何建設占用耕地都必須履行開墾耕地的義務。無論是國家重點工程、城市建設，還是鄉鎮企業、農村村民建住宅占用耕地都必須履行開墾耕地的義務。這就改變了過去經批準可以占用基本農田并可以免繳基本農田保護區耕地造地費的規定，包括國家投資的能源、交通、水利、國防軍工等大中型建設項目與其他項目一樣，沒有特殊待遇。保護耕地不但是地方政府的事，中央投資占用耕地也應當履行義務，確保建設占用耕地與開墾耕地的平衡。

　　2．開墾耕地的責任者是占用耕地的單位。從法律上明確責任單位非常重要，以利于執法監督和履行職責。根據目前建設用地的情況，可以分為三種情況：一是城市建設用地區統一征地后供地的，承擔造地義務的為市、縣人民政府，造地的費用可以打入建設用地的成本，但責任必須由縣、市政府承擔。二是城市建設用地區外建設項目用地，承擔開墾耕地義務的是建設單位，縣、市人民政府土地行政主管部門負責監督和驗收。三是村莊、集鎮建設占用耕地，承擔開墾耕地義務的是農村集體經濟組織或村民委員會，縣、市人民政府土地行政主管部門負責監督和驗收。

　　3．開墾耕地的資金必須落實。過去開墾耕地不落實有一部分是因為有計劃沒有資金。因此，建設單位和地方人民政府都必須根據需要落實開墾耕地的資金。

　　4．開墾耕地的地塊應當落實。各地在制定土地利用總體規劃時，應當根據當地土地資源的狀況制定耕地后備資源開發的區域，使建設單位有地可開。開墾耕地還應當與生態環境建設相結合，防止亂開濫墾。

　　5．沒有條件開墾，或開墾耕地不符合要求的，建設單位可以繳納耕地開墾費，由地方政府土地行政主管部門履行造地義務。沒有條件開墾是指建設單位沒有開墾的人力和機械，而無法從事土地開墾工作。開墾的耕地不符合要求是指耕地開墾的數量和質量沒有達到規定的指標。

　　三、省級人民政府在占用耕地補償制度中的職責。根據新《土地管理法》的規定，省級人民政府的職責有：

　　1．制定開墾耕地的計劃。根據新《土地管理法》的規定，省級人民政府是耕地總量動態平衡的責任者，也是耕地開墾的組織者和監督者。因此，省級人民政府應當根據土地利用總體規劃、土地利用計劃和建設占用耕地實際情況，制定開墾耕地的計劃，分解下達。計劃要切實可行、具體，便于操作和監督。

　　2．對建設單位和縣、市人民政府開墾耕地進行監督。要使開墾耕地工作真正落實，不但要有計劃，明確責任，更重要是監督，要使責任單位切實履行責任，對未依法履行責任的單位作出處罰。監督的對象：一是縣、市人民政府，二是大中型建設項目的建設單位。監督的內容是計劃是否落實，開墾耕地是否達到標準。

　　3．組織開墾耕地。省級人民政府主要是組織一些建設單位和地方人民政府等對一些重點地區進行開墾，特別是解決一些跨縣、市行政區的耕地開墾，協調地方政府、土地所有者和開墾者之間的關系，保障耕地開墾工作的進行，并對開墾耕地進行驗收。