第十八條 下級土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)上一級土地利用總體規(guī)劃編制。

　　地方各級人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃中的建設(shè)用地總量不得超過上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)，耕地保有量不得低于上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。

　　省、自治區(qū)、直轄市人民政府編制的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少。

　　【釋義】 本條是對地方各級土地利用總體規(guī)劃編制要求的規(guī)定。

　　一、在編制土地利用總體規(guī)劃時下級規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從上級規(guī)劃。我國的土地國情決定了土地的合理利用和耕地的保護，是涉及全民族根本利益和可持續(xù)發(fā)展的大問題，必須由代表全民族長遠利益的中央政府來安排。并通過全國土地利用總體規(guī)劃來體現(xiàn)。在我國第一次土地利用總體規(guī)劃（1985—2000年）編制中，限于當(dāng)時的條件，采用了上下同步編制的方法。這種方法雖然加快了編制進度，卻使全國土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)和要求在地方土地利用總體規(guī)劃中難以落實。

　　目前正在編制的1995—2010年土地利用總體規(guī)劃，采用了自上而下的方法，逐級進行。上級土地利用總體規(guī)劃是下級土地利用總體規(guī)劃的編制依據(jù)。下級土地利用總體規(guī)劃要落實上級土地利用總體規(guī)劃的要求。

　　二、下級規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合上一級土地利用總體規(guī)劃確定的控制指標(biāo)。所謂土地利用總體規(guī)劃控制指標(biāo)是指根據(jù)該規(guī)劃確定的土地利用目標(biāo)而分解的需要下級土地利用總體規(guī)劃執(zhí)行的主要規(guī)劃指標(biāo)。土地利用總體規(guī)劃的控制指標(biāo)主要有兩項。一是建設(shè)用地總量，其中包括建設(shè)占用耕地的數(shù)量；二是耕地保有量。全國土地利用總體規(guī)劃在保證全國耕地總量不減少的前提下，確定全國土地利用總體布局和對各省、自治區(qū)、直轄市的主要規(guī)劃控制指標(biāo)。地方各級土地利用總體規(guī)劃要嚴格依據(jù)上級土地利用總體規(guī)劃的布局要求和主要控制指標(biāo)并結(jié)合當(dāng)?shù)赝恋乩脤嶋H進行編制。下級土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地總量和建設(shè)占用耕地的數(shù)量不得超過上級土地利用總體規(guī)劃下達的建設(shè)用地指標(biāo)，下級土地利用總體規(guī)劃確定的耕地保有量不得低于上級土地利用總體規(guī)劃下達的耕地保有量指標(biāo)。只有這樣，才能保證中央政府確定的全國土地利用總體規(guī)劃通過地方各級土地利用總體規(guī)劃落實到鄉(xiāng)，落實到地塊。

　　三、省級人民政府要確保本行政區(qū)域內(nèi)的耕地總量不減少。黨中央、國務(wù)院明確要求，各省、自治區(qū)、直轄市必須嚴格按照耕地總量動態(tài)平衡的要求，做到本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量只能增加，不能減少。各省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃要確保轄區(qū)內(nèi)耕地總量不減少。在《土地管理法》修改過程中，有人擔(dān)心部分省、市特別像上海市這樣的大城市的耕地總量平衡能否做到。上海市是我國人口最多，人口最密集的城市，其市區(qū)人均占地僅43平方米。改革開放以來，市內(nèi)各項建設(shè)發(fā)展很快，土地需求量大，吃飯用地與建設(shè)用地的矛盾十分突出。但上海市政府按照中央的要求，轉(zhuǎn)變土地利用方式和土地管理方式，采取盤活存量土地，實行“三個集中”的辦法，即工業(yè)向園區(qū)集中，居民向集鎮(zhèn)集中，耕地向規(guī)模經(jīng)營集中，充分挖掘土地潛力。上海市土地利用總體規(guī)劃表明，到2010年，上海市完全可以做到耕地不減少。上海市能做到的，其他省、自治區(qū)、直轄市也能夠做到。