第十九條 土地利用總體規劃按照下列原則編制：

　　（一）嚴格保護基本農田，控制非農業建設占用農用地；

　　（二）提高土地利用率；

　　（三）統籌安排各類、各區域用地；

　　（四）保護和改善生態環境，保障土地的可持續利用；

　　（五）占用耕地與開發復墾耕地相平衡。

　　【釋義】 本條是關于土地利用總體規劃編制原則的規定。

　　一、保護耕地和控制建設用地的原則。保護耕地與嚴格控制建設用地是一個問題的兩個方面。目前，城市、集鎮和村莊盲目擴張是造成耕地減少的重要原因，要保護耕地，就要嚴格控制城市、集鎮和村莊建設用地規模。在土地利用總體規劃編制中，要依據上級土地利用總體規劃的建設用地控制指標，認真審核當地城市和村莊的人口規模和人均用地標準。目前，一些城市、村莊和集鎮規劃中建設用地規模偏大的原因一是預測的城鎮人口規模偏大，二是規劃的人均用地標準偏高。在土地利用總體規劃編制中各級政府要認真貫徹《國務院關于加強城市規劃工作的通知》的要求：一是非農業人口10O萬以上的大城市的建設用地規模原則上不得擴大；二是非農業人口50萬以上的大城市的建設用地，到2000年應控制在已批準的城市總體規劃的近期建設規劃規定范圍內，不得擴大；三是城市、集鎮、村莊建設應充分挖掘現有用地潛力，提高土地利用率。在此基礎上，確定建設用地規模，并通過土地利用分區，將各類建設用地區體現在土地利用總體規劃圖上。同時，劃出基本農田保護區和一般耕地區，對耕地實行特殊保護。

　　二、提高土地利用率的原則。在土地利用總體規劃的編制中，要認真分析城鄉各類用地特別是建設用地的潛力，在此基礎上，嚴格控制城鎮、村莊的用地規模，促進土地的集約利用。

　　據對上海等12個城市的調查，城市建成區內部土地利用潛力在 25％以上。這些潛力包括城市內部的空閑地和舊城改造的潛力。全國有640個城市，依此計算，這些城市內部用地潛力達4815平方公里，可安排城市人口 4815萬。全國土地詳查表明，目前我國農村居民點用地達16萬平方公里，人均用地達192平方米。如按人均120平方米計，現有農村居民點土地利甩潛力達38％，約9000多萬畝。隨著城市化水平的提高，農村人口將有所下降，農村居民點用地潛力很大。在我國大部分地區，農田中不同程度地分散著一些閑散地、廢溝塘、取土坑等。據調查，通過農村土地整理，可增加5—10％的耕地。

　　在土地利用總體規劃的編制中，要通過建設用地控制指標，土地開發指標以及嚴格控制城鎮、村莊用地規模來體現提高土地利用率。

　　三、統籌安排用地的原則。土地利用總體規劃的對象是區域內的全部土地，而不是某一種用地或某一局部用地。它要協調土地開發、利用、整治、保護之間的關系，要協調土地供需之間與各業之間的用地矛盾，協調建設與吃飯之間的用地矛盾，使該區域的土地利用符合國民經濟和社會可持續發展的需要。因此，在土地利用總體規劃的編制過程中應當認真聽取各產業部門和各地區的意見，以便統籌安排農、林、牧、漁、建等各業用地，在各區域間合理配置土地資源。

　　四、可持續利用的原則。在土地利用總體規劃編制中，要體現全國和各省、自治區、直轄市的耕地保有量只能增加，不能減少，保證必要的耕地面積，這是我國社會經濟可持續發展的基礎和前提。土地利用總體規劃在確定耕地開墾的范圍時，要充分考慮開墾活動帶來的環境影響，要避免因耕地開墾造成新的水土流失，土地沙化等不利影響。劃定耕地開墾區時，要先經環保論證。在土地利用總體規劃中，要對已經開發利用但利用不合理或不充分的土地提出改進措施。如對坡度大于25度的陡坡耕地，要安排逐步退耕還林還牧，對小于25度的坡耕地要限期改為梯田，對圍湖造田影響行洪分洪的要逐步退田還湖等。在土地利用總體規劃中要劃出重點土地整理區，以便對田、水、路、林、村等進行綜合整治，提高土地利用率。在土地合理開發利用過程中，要注意改善和保護生態環境，并在改善和保護生態環境的條件下進行土地開發和土地整理，使土地得到高效利用和持續利用。

　　五、耕地占補平衡原則。在土地利用總體規劃編制中，特別是全國和省級土地利用總體規劃的編制中，要體現占用耕地與補充耕地的平衡。這不僅是指標上的平衡，還應在土地利用分區上得到反映。一是要規劃出足夠面積的基本農田保護區和一般耕地區，二是要規劃出與耕地占用相匹配的耕地開墾區和土地整理區，保障占地者能夠開墾或整理出足夠的耕地。