第二條 中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。

　　全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。

　　任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地使用權可以依法轉讓。

　　國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。

　　國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權的除外。

　　【釋義】 本條是關于我國基本土地制度的規定。

　　一、我國實行土地的社會主義公有制。憲法第六條規定，“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”土地是寶貴的自然資源，同時也是最基本的生產資料。中華人民共和國建國以后，我國土地的社會主義公有制逐步確立，形成了全民所有土地，即國家所有土地，勞動群眾集體所有土地，即農民集體所有土地，這樣兩種基本的土地所有制形式。土地所有制的法律表現形式是土地所有權，即土地所有者對其土地享有占有、使用、受益和處分的權利。根據憲法和本法規定，我國城市市區的土地屬于國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。因此，我國土地公有制的法律表現形式是國有土地所有權和農民集體土地所有權。國家和農民集體是我國土地所有權的主體，國家和農民集體對自己所有的土地行使權利受法律保護。對于任何侵犯公有土地所有權的行為，都將受到法律制裁。土地公有制是我國土地制度的基礎和核心，也是我國社會主義制度的重要經濟基礎，一切土地立法都必須遵循和維護這一制度。

　　二、國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。國有土地所有權由國務院代表國家行使，是指國務院代表國家依法行使對國有土地的占有、使用、收益和處分的權利。在法律上規定國務院是國有土地所有權的代表，一是明確地方各級人民政府不是國有土地所有權代表。無權擅自處置國有土地，只能依法根據國務院的授權處置國有土地；二是賦予中央人民政府行使國有土地資產經營管理的職能；三是明確國有土地的收益權歸中央人民政府，國務院有權決定國有土地收益的分配辦法。國務院代表國家行使國有土地所有權，但是在國有土地的具體經營、管理上，國務院可以直接行使有關權利，也可以授權地方人民政府或者委托國有公司行使有關權利。關于農民集體所有土地的所有權應當由作為該土地所有權主體的農民集體行使。至于具體經營、管理，根據本法的規定，農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，可以由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，可以由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。

　　三、不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地；土地使用權可以依法轉讓。為了保護土地的社會主義公有制不受侵犯，同時也是為保護我國的耕地資源，憲法第十條第四款規定，“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。”買賣行為的法律特征是將財產的所有權由出賣人轉移給買受人，因此買賣行為的法律后果是改變財產的所有權。我國公有土地所有權的主體只能是國家和有關農民集體，除國家為了公共利益的需要可以依法征用農民集體所有的土地外，公有土地的所有權是不能改變的。任何買賣或者變相買賣土地，即通過買賣改變土地所有權的行為都是非法的，都必須依法禁止。土地不僅是我國最緊缺的自然資源，還是最重要的公有資產。隨著我國經濟體制改革的不斷深入，特別是社會主義市場經濟體制的逐步建立，土地的商品屬性日益顯現出來。為了適應土地使用制度改革的需要，1988年4月第七屆全國人民代表大會第一次會議通過憲法修正案，將憲法第十條第四款“任何組織或者個人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”修改為：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”即刪去了禁止出租土地的規定，增加了土地使用權可以依法轉讓的規定。同年12月，第七屆全國人大常委會第五次會議通過關于修改土地管理法的決定，根據憲法修正案對土地管理法的有關規定作了相應修改。這些規定為土地使用制度改革提供了有力的法律保障。將土地使用權和所有權分離以實現土地的商品屬性，有利于土地資源的優化配置，有利于探索土地公有制的有效實現形式，有利于公有土地資產的保值和增值，也有利于促進對外開放、引進資金。經過多年的實踐，我國土地使用制度改革，特別是國有土地使用制度改革已經取得了巨大成功。

　　四、國家為公共利益的需要可以依法征用集體所有的土地。憲法第十條第三款規定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用。”這就賦予了國家土地征用權，確立了土地征用制度。在我國，土地不是為國家所有，就是為集體所有。各項公共或者公益事業的發展所需要的土地，主要來源于對國有土地的分配調整，但由于國有土地不足而涉及集體所有的土地時，為了保證社會公共事業或者公益事業的發展，體現全社會的長遠利益，建立一種使集體所有土地轉為國有，以用于公用的特殊取得制度，并使其合法化，是完全必要的。土地征用具有強制性和補償性的特征，即被征地單位（集體土地所有權人）不得以其所有權從事對抗行為，不得阻撓；國家在一定的范圍內依法對被征地單位予以適當補償，而不是賠償。同時需要指出的是，為了保護集體土地所有權人的合法權益，國家土地征用權也不能濫用，必須依照法律規定的條件和程序行使。

　　五、國家依法實行國有土地有償使用制度。我國土地使用制度改革前的長時期內，國有土地是由國家以行政手段無償劃撥給企業，事業單位使用的。這種土地使用制度有很多弊端：一是土地資源配置效益差，利用效率低下。土地使用者在用地上既沒有壓力，也沒有動力，多占少用、早占晚用、優地劣用、占而不用甚至亂占濫用，嚴重地浪費了土地資源，而國家對此因缺乏調節余缺的機制而無能為力。二是國有土地收益大量流失。國家憑借土地所有權，本應取得一定的收益，但實際上相當一部分土地收益流入了用地者的手中。三是導致了企業間的不平等競爭。由于不同企業都從政府無償得到不同位置和數量的土地，擁有較多土地且位置優越的企業，與缺乏土地位置較差的企業，實際上處于不平等的競爭地位。因此，對國有土地使用制度進行改革具有重要意義。首先，國有土地使用制度改革是經濟體制改革的重要組成部分。這是因為，（1）土地公有制是社會主義公有制的重要組成部分，在市場經濟條件下，只有實行國有土地有償使用制度，才能使國家對土地的所有權在經濟上得到實現，才能真正保障社會主義公有制的主體地位。（2）土地是巨大的社會財富，而且會隨著經濟和社會的發展不斷增值。國家掌握了國有土地的收益，就有足夠的財力發展生產和調節社會分配，貫徹以按勞分配為主體的社會主義分配原則。（3）土地是基本的生產要素，土地使用權應當進入市場。社會主義市場應當是一個包括了消費品市場、生產資料市場和資金、勞務、土地等生產要素市場的完整體系。土地使用權不進入市場流通，市場體系就不完善，市場調節的作用也不能充分發揮。其次，只有實行有償、有限期、能流動的國有土地使用制度，對土地既作為資源管理，又作為資產管理，才能合理配置土地資源，實現最大的土地利用效益，并確保土地資產的保值和增值。最后，進行國有土地使用制度改革，實行國有土地有償、有限期使用制度，是實現城市基礎設施建設良性循環、促進經濟發展的正確途徑。

　　1994年7月5日，第八屆全國人大常委會第八次會議審議通過的城市房地產管理法對國有土地有償使用制度作出了具體規定。國有土地有償使用制度，主要是指國家將國有土地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金，具體內容包括：（1）土地使用權出讓，必須符合土地利用總體規劃、城市規劃和土地利用年度計劃。（2）土地使用權出讓，由市、縣人民政府有計劃、有步驟地進行，出讓的每幅地塊、用途、年限和其他條件，由市、縣人民政府土地行政主管部門會同城市規劃、建設、房產管理部門共同擬定方案，按照國務院規定，報經有批準權的人民政府批準后，由市、縣人民政府土地行政主管部門實施。（3）土地使用權出讓，可以采取拍賣、招標或者雙方協議的方式。商業、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標方式的，可以采取雙方協議的方式。采取雙方協議方式出讓土地使用權的出讓金不得低于按國家規定所確定的最低價。（4）土地使用權出讓的最高年限由國務院規定。按照目前國務院的規定，土地使用權出讓的最高年限是：居住用地七十年；工業用地五十年；教育、科技、文化、衛生、體育用地五十年；商業、旅游、娛樂用地四十年；綜合或者其他用地五十年。（5）土地使用權出讓，應當簽訂書面合同。土地使用權出讓合同由市、縣人民政府土地行政主管部門與土地使用者簽訂。（6）土地使用者需要改變土地使用權合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府規劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同相應調整土地使用權出讓金。（7）國家對土地使用者依法取得的土地使用權，在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根據土地使用者使用土地的實際年限和開發土地的實際情況給予相應的補償。（8）土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經批準準予續期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，按照規定支付土地使用權出讓金。土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期但未獲批準的，土地使用權由國家無償收回。（9）土地使用權出讓金全部上繳財政，列入預算。（10）以出讓方式取得的土地使用權，可以設定抵押權；可以依法再次或者多次轉讓，轉讓后的土地使用權的使用年限為土地使用權出讓合同約定的使用年限減去原土地使用者已經使用年限后的剩余年限。除國有土地使用權出讓方式外，國有土地有償使用制度還包括目前尚在改革、探索，將逐步被有關土地立法所確認的其他國有土地有償使用方式。

　　六、國家在法律規定的范圍內劃撥國有土地使用權。劃撥國有土地使用權，是指縣級以上人民政府依照本法的有關規定批準，在土地使用者繳納有關補償、安置等費用后將一定數量的國有土地交付其使用，或者直接將一定數量的國有土地無償交付給土地使用者使用。對建設用地，我國長期以來一直采用這種方式。隨著國有土地使用制度改革的不斷深化，出讓國有土地使用權在整個建設用地供應總量中所占的比重在不斷增加。但一直到目前，劃撥國有土地使用權在建設用地供應中仍然占有重要地位。今后深化國有土地使用制度改革的主要目標就是要逐步增加國有土地使用權出讓在建設用地供應總量中的比重，相應減少劃撥國有土地使用權的供應數量。但是，從我國的實際情況出發，劃撥國有土地使用權不可能完全取消，國家建設用地還不能都采用土地使用權出讓的方式。因此，本條第五款將國有土地有償使用規定為國有土地的基本使用制度，將劃撥國有土地使用權作為國有土地有償使用制度的一種補充。同時明確規定劃撥國有土地使用權必須限于法律規定的范圍。根據本法和城市房地產管理法的規定，下列建設用地的土地使用權，可以由縣級以上人民政府依法批準劃撥：（1）國家機關用地和軍事用地；（2）城市基礎設施用地和公益事業用地；（3）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；（4）法律、行政法規規定的其他用地。以劃撥方式取得的國有土地使用權，除法律、行政法規另有規定外，沒有使用期限的限制，土地使用者可以長期使用。但是，以劃撥方式取得的國有土地使用權不得擅自轉讓，確實需要轉讓的，必須依法報有批準權的人民政府審批，并辦理有關法定手續。