（１９９８年６月１８日　農發行字〔１９９８〕１８６號） 中國農業發展銀行各省、自治區、直轄市分行，各計劃單列市分行： 　　現將《關于加強內控機制建設的實施意見》印發給你們，請認真貫徹執行。 附：　　　　　　 關于加強內控機制建設的實施意見 　　 　　為認真貫徹全國金融工作會議精神，進一步健全和完善農業發展銀行內控機制，有效防范金融風險，確保農業發展銀行健康穩定地發展，實現既定的工作目標，現就內控機制建設提出如下意見： 　　一、內控機制建設的指導思想和目標 　　今后一個時期農業發展銀行內控機制建設的指導思想是：按照全國金融工作會議精神和人民銀行《加強金融機構內部控制的指導原則》要求，借鑒國內、外金融機構內部控制的成功經驗，根據我國農業政策性金融的性質和特點，從強化內部管理入手，盡快健全和完善內控機制，有效防范和化解金融風險，防止收購資金被擠占挪用，提高各級行經營管理水平，確保農發行改革與發展的順利進行，促進糧棉油收購資金貸款封閉運行和其他貸款的良性循環。 　　當前農業發展銀行內控機制建設的目標是：力爭用一年時間，在全行建立健全規章制度，初步形成農業發展銀行內部經營管理比較嚴密的自我約束機制、切實有效的相互制約機制、堅強有力的監督防范機制。初步達到各類決策權力、各項業務過程、各個操作環節和各個員工的工作行為都處于縝密的內部制約與監控之下，從而將各種金融風險控制到最低限度，切實防止違規經營和經濟案件的發生，實現糧棉油收購資金貸款封閉運行和其他貸款的良性循環。 　　二、完善組織結構控制，建立科學、民主的決策體系 　　健全、合理的組織結構是搞好內部控制的重要保證。要完善組織結構控制：一是機構數量和人員編制要適度。要按照精干、高效和適應業務開展的原則控制分支機構的數量和職工人數。二是要實行部門制約。要按照決策系統、執行系統、監督系統相互協調和平衡制約的原則，科學地設置各級行的內部職能機構，特別是業務部門、管理部門和監督監控部門。三是要實行崗位制約。要按照業務控制系統的崗位設置和相互制約要求，合理地設置各職能部門內部的工作崗位，不允許任何人獨立地完成一個業務活動的全過程而不受到監控和制約。對重要業務崗位，必須實行定期崗位輪換和強制休假制度。四是要實行權限制約。對各級機構、各職能部門、各操作崗位，都要明確權責，建立完善的崗位責任制和制約措施。五是要實行程序制約。對各項業務活動，都要明確操作規則、程序和各項具體要求，各職能部門、崗位和人員都必須照章操作，不允許逆程序或省略程序運作。 　　要建立起與農業政策性金融業務相適應的農發行決策體系。各級行都要建立健全資金管理委員會、財務管理委員會、資產負債管理委員會，明確各自的職責權限。全行的信貸計劃、財務計劃、大額的貸款投放和財務開支等重大業務活動都要由相應的業務管理委員會決策。要制定決策程序，健全議事規則，保證決策的民主性、科學性。決策要由全體委員共同決定，對有分歧的事項，要在充分討論的基礎上，采取表決的方式決定。對決策中的討論和表決，要保留可核實的記錄，絕不允許少數人獨斷專行，超越或違反決策程序。 　　三、采取切實措施，抓緊建章立制工作 　　各項規章制度是內部控制的基礎。各級行要抓緊對本行的各項內部管理制度和業務規章進行認真檢查、清理，在此基礎上，本著該建立的建立、該補充的補充、該廢止的廢止的原則，進一步健全和完善內部控制制度。這項工作必須在１９９８年內完成，形成一整套適合農發行特點的、統一規范的規章制度。要維護制度的嚴肅性，制度一旦制定就要堅決執行，不能以任何理由拒不執行或另搞一套，如執行中確實有困難，可以向上級行或有關部門反映，但不能隨意更改制度。農發行內部控制制度的綜合管理，由稽核部門負責，各職能部門的內部控制制度要抄送稽核部門備案。稽核部門通過對執行規章制度情況的稽核，有權建議對制度進行補充和修改。 　　四、強化法人授權管理 　　農發行內部法人授權管理，是總行一級法人對全行實施系統管理和控制的基本前提。各級行特別是各級行領導干部，必須牢固樹立一級法人觀點，自覺維護農發行整體利益和形象，嚴格在授權范圍內依法合規地進行經營活動，并承擔相應的責任。要建立完整的法人授權制度，授權要有透明度，授權內容要進一步細化和量化，各個授權環節都要制定制約措施，嚴格控制各級人員按所授權限辦事。要加強對授權工作的檢查和監督，上級行要把對下屬機構行使授權的情況作為稽核內容，并根據稽核結果隨時調整所授權限。不論哪個環節發生越權行為，都要嚴厲追究被授權者的責任。 　　五、加強業務部門自我約束控制 　　加強資金計劃控制。一是信貸計劃的編制、分配要嚴格按規定的程序進行，即由計劃部門分夏、秋兩季測算農副產品收購資金需求量，按照“收多少糧給多少貸款、銷多少糧收回多少貸款”的原則，提出收購貸款計劃及分配方案，征求信貸部門的意見后報主管行長或行務會議討論通過后下達。二是嚴格按規定的程序對資金進行統一管理、統一調度。 　　強化信貸資金管理控制。一是嚴格執行總行有關收購資金管理的有關規定。按照有關貸款管理辦法并參照《貸款通則》辦理貸款業務。堅持專款專用，收多少糧棉油貸多少款、銷多少糧棉油收回多少貸款的原則。二是實行集體審批制度。要按照職能專一、權責明確、互相制約的原則，實行調查、審查、審批崗位分離，管理與操作人員職責分開。各級行的分管信貸員為調查崗，信貸部門為審查崗，資金管理委員會為審批崗，同一人不得同時兼任調查和審查兩個崗位。要明確貸款審批委員會的授權授信范圍，每個參與討論決策人員的意見都要如實記錄，并經本人核實簽字后存檔，防止責任不清或個人獨斷專行。三是嚴格執行貸款責任人制度。貸款的調查人為第一責任人，貸款的審查人為第二責任人，各級行的貸款審批委員會為第三責任人。各崗位應按崗位職責要求，承擔相應責任。四是加強信貸資產保全監督。要按照貸款的五級分類法，及時進行清理和分類，建立不良貸款定期檢查目標責任制，并按照損失類貸款核銷程序及時核銷。五是建立預警系統和監測考核體系，并建立不良信貸資產定期檢查制度和清收責任制。 　　進一步加強會計內部控制。一是實行會計工作統一領導，各級行有會計核算的單位和部門，必須接受同級和上級會計部門的業務管理、指導、檢查和監督。二是實行賬簿控制，所有的經濟業務活動一律按制度規定造冊建賬，準確使用會計科目，嚴格按“雙線核算”的要求進行賬務處理，并按規定做好內外對賬工作。三是嚴格執行會計操作規程。會計憑證必須按規定編制和傳遞，各項業務的賬務處理必須遵守相應的會計核算手續，嚴格按電子化資金清算系統管理制度來辦理票據交換和清算業務。四是嚴格內控和崗位責任制。按照授權分責原則，對會計處理進行分級授權，禁止越權處理會計業務。切實落實印、押（機）、證、賬分管制度和出納工作的“四雙”制度，對錯賬沖正、大額支付等重要會計事項以及在工作時間外進行的賬務處理，必須經會計主管批準。五是嚴格柜面計算機系統控制。柜面計算機軟件必須經會計部門測試認可后方能使用。實行系統負責人、系統管理（維護）人員和臨柜操作人員（記賬、復核、特權）崗位分離，并嚴格按照規定權限進行操作，個人密碼要定期不定期更換，防止失密。六是嚴格財務管理。財務收支要堅持開支“一支筆”審批制度，堅持財務重大事項集體審批制度。對重大財務開支堅持按制度辦理申報和審批制度。 　　業務部門要加強自律檢查。各級行的業務部門要設置監督檢查崗，配備監督檢查員。凡業務操作層出現違規經營、弄虛作假、大案要案，在追究當事人責任的同時，要視情節追究業務部門的連帶責任。業務部門要進一步加強監督檢查工作：首先，監督檢查工作要有量的要求。地市級分行對支行業務部門執行規章制度和操作程序的情況，每半年至少要檢查一次；省級分行對地市級分行業務部門每年至少要檢查一次；總行對省級分行每年要組織抽查。其次，監督檢查工作要實行責任制，檢查要有書面記錄，并建立檢查檔案。因沒有按規定要求進行檢查或檢查走過場而發生違規問題的，要視情節追究有關領導和檢查人員的責任。 　　六、建立健全部門間的制約機制 　　一是要逐步改變業務職能部門既經辦又管理的機構設置格局，把前臺和后臺分開，形成相互合作、相互制約的關系。二是每項業務應有兩人以上簽字，重大業務由兩個以上部門經辦。資金的調度必須依據信貸凈投放和財務收支情況，由計劃部門填寫調撥單，經批準后由財會部門辦理匯款手續；貸款的發放必須由信貸部門評估審核、計劃部門安排資金規模，由財務會計部門辦理核算手續和柜面監督工作，并由信貸部門負責監督、審核企業的資金使用情況。未按規定和程序的資金調度、貸款發放、財務開支，會計部門不得辦理手續；計劃外的信貸投放和財務支出，計劃部門不得調撥資金。三是對信貸資產實行雙線監控的管理方式，由信貸部門按照貸款性質和占用形態通過信貸登記簿分類反映，由會計部門通過賬戶分類核算，進行雙線監控。四是所有業務和財務收支必須入賬管理，由財務會計部門統一核算，實施監督。 　　七、加強稽核工作 　　一是要改革現行稽核體制，建立由總行垂直領導和相對獨立的內部稽核體系，增強稽核部門的獨立性和權威性，保證其獨立行使稽核監督權，不受任何部門和個人的干涉。二是要制定《內部控制檢查與評價方案》，對業務部門自我約束和部門間相互制約情況進行監督檢查。要監督業務部門將控制措施落實到各個環節和崗位，監督其履行自律檢查職責情況，監督各業務部門之間相互制約制度的落實情況。稽核部門有權對各部門的內控制度提出質疑和補充修改建議。三是要突出對重點單位、重要業務及重要環節的稽核。對稽核中發現的失控點，要組織專項稽核，跟蹤追索，消除隱患。要逐步開展電腦稽核，及時發現和有效控制計算機業務處理系統中潛在的風險。四是要建立責任稽核制度。對分支機構負責人、業務主管和重要崗位工作人員要開展換屆、離任責任稽核，稽核結論要進入人事檔案，并作為干部任免或調配的重要依據。五是要堅持重大情況報告制度。要認真執行總行制定下發的《稽核工作報告暫行規定》，今后，各級行稽核部門凡查出違法違規經營行為等重大情況要逐級上報總行，對虛報、假報、隱瞞不報甚至打擊報復上報人的，一經發現，要迅速嚴肅處理。六是要建立稽核工作獎勵和責任事故處罰制度。對嚴格履行崗位職責，工作中取得優異成績或挽回經濟損失的稽核人員要表彰獎勵；對不認真履行職責，該查的未查、能發現的未發現、可查清的未查清，使問題未得到及時糾正，造成嚴重后果的，要追究稽核人員的責任。 　　八、加強紀檢監察工作 　　一是要認真貫徹落實黨中央、中央紀委關于廉潔自律、反腐倡廉、奢侈浪費的各項規定，推動黨風廉政建設。加強對同級黨組和各級領導干部的監督，檢查中央各項廉政規定的執行情況，促進領導干部的廉潔自律；堅持民主生活會制度，不斷提高民主生活會質量，增強各級領導班子的凝聚力和戰斗力。二是要加強案件防范和查處工作。實行案件防范行長負責制，落實防范措施，強化制約機制，努力降低大案要案發案率；認真開展監督檢查，加大執法監察力度，堵塞漏洞，消除隱患；執行案件報告制度，加大案件查處力度，對有案不報、報而不查、查而不處的，要按照有關規定追究有關人員責任。三是要加強對職工的思想政治和法制教育，深入開展精神文明建設和“四講一服務”活動，增強工作人員的風險意識、法制意識、紀律意識和責任意識，防止和糾正利用政策性信貸關系搞吃、拿、卡、要、報、借等以貸謀私的行業不正之風。對利用購物、基建、人事管理等各種行業之便循私舞弊的行為，要堅決給予查處。四是要加大執紀執法力度，完善、落實崗位責任和工作獎懲制度。發生案件，不僅要追究當事人的責任，還要追究有關領導的失察責任和相關人員的失職責任。 　　九、加強安全保衛工作 　　各級行要認真落實安全保衛工作責任制，按照“誰主管、誰負責”的原則，層層落實責任，把安全防范責任目標分解到各單位、各部門和各崗位，使安全目標管理貫穿于業務經營的各個環節。要貫徹落實“預防為主、綜合治理、群防群治、齊抓共管、確保安全”的方針，以預防詐騙、搶劫案件為重點，強化安全設施建設，完善各項規章制度，定期進行安全檢查，堵塞漏洞，消除隱患。要加強對營業、守庫、押運等主要環節的安全防范，嚴格槍支彈藥管理，防范和避免突發事件，確保農發行資產和人員安全。 　　十、提高對內控機制建設的認識，加強對員工執行規章制度的思想教育 　　對內控制度建設，各級行領導都要引起高度重視，要轉變觀念，摒棄那種認為內控太嚴，自己的權力就會受到削弱的錯誤思想認識。真正形成在黨組的領導下，各部門通力協作、齊抓共管的局面。要大力加強對全體員工執行規章制度的思想教育，不斷向全體員工灌輸內部控制的思想，讓員工知道按制度、章程辦事是在金融部門工作的最基本條件。要經常組織員工學習法律和銀行各項規章制度，使其知法、懂法，不斷增強嚴格遵紀守法、認真執行規章制度的自覺性，為全行搞好內部控制機制建設創造良好的環境。