到2010年底,我國已制定地方性法規8600多件,對地方經濟社會發展發揮了重要作用。中國特色社會主義法律體系形成后,地方人大該如何進一步做好立法工作?9月初,第十八次全國地方立法研討會在京召開,200多名來自地方人大的立法工作者對此進行了深入研討。

　　法規立項:人大主導“把關”

　　“立法項目的遴選要以是否‘發揮引領作用’為重要標準。重視立項論證,不憑一時沖動立法,不為立法而立法,不把立法當成一種表態,一種宣示。”在作大會發言時,湖南省人大常委會副主任楊泰波這樣表示。

　　“解決改革發展中的熱點、難點問題”是湖南省人大常委會在法規立項時考慮的重點之一。楊泰波舉例說,“非稅收入”作為財政收入的重要組成部分和國民收入再分配的一種形式,長期以來,對其都是按照“預算外資金”來管理,導致大量財政資金游離于預算之外,降低了資金使用效率,而且容易滋生腐敗。針對這一問題,湖南省人大常委會在2004年出臺了全國第一個規范“非稅收入”管理的地方性法規,即《湖南省非稅收入管理條例》。這一條例的出臺,對湖南省依法行政、依法理財起到了重要作用。

　　杭州市也有類似的立法經驗。杭州市人大常委會法工委主任路江通告訴記者,在杭州市區,每年新建、改建的管線近1000公里,但卻分別歸屬20多家單位建設、管理。由于缺乏統一協調,“重復開挖”現象不斷出現。為根治這一城市常見病,2008年,杭州市在全國率先對地下管線建設管理立法,出臺了《杭州市城市地下管線建設管理條例》。“眼下,建設部門、規劃部門等對管線管理能實現信息資源共享;而且,條例規定,新建成的路不滿5年的,不許開挖。”路江通說。

　　上海市人大常委會副主任吳漢民認為,中國特色社會主義法律體系形成后,隨著法律和行政法規日趨完備,地方立法中綜合性立法項目會越來越少。地方立法更多地應由系統性立法向“問題引導立法”、“立法解決問題”方向轉變。

　　立法項目能否圍繞“問題”而立,實踐中,往往取決于法規起草部門。為了改變“政府提什么,人大審什么”的狀況,近年來,各地人大在法規立項論證方面進行了積極探索。

　　北京市人大常委會開展的“法規立項論證試驗工作”頗具代表性。據北京市人大常委會副主任柳紀綱介紹,從2008年下半年起,北京市人大常委會有關工作機構根據北京市政府提出的每一項立項報告,從立法的必要性、可行性、合法性、效果預期等方面進行調研論證,并向該市人大常委會主任會議提交“立項論證報告”,討論決定立不立、怎么立。“5年來,我們對37項次法規項目進行了立項論證,同意立項31項,不予立項3項,暫緩立項3項。”柳紀綱說。

　　柳紀綱表示,立項論證試驗工作發揮了市人大常委會在立法中的主導作用和市政府的基礎作用,把好了立法選項關,提高了立法決策的科學性、民主性,形成了立法工作良性發展的局面。

　　開門立法:發揮“外腦”作用

　　6月27日,杭州市人大常委會舉行“立法咨詢委員會”(下稱咨詢委員會)聘書頒布儀式。這是在上一屆咨詢委員會任期屆滿后,成立的新一屆委員會,組成人員共12人,既有杭州高校的學者,也有律師,其專業涉及多個法學領域。

　　“這些年來,我們一直以浙江大學光華法學院為依托,建立了咨詢委員會。”路江通告訴記者,為了提高立法質量,發揮專家學者在立法工作中的積極作用,該市人大常委會1998年便成立了咨詢委員會。

　　在路江通看來,這個咨詢委員會“非常有用”。“比如在審議法規草案之前,咨詢委員會會在合法性、合理性、規范性等方面把一道關。對他們的意見,法工委會形成一份書面文件,在提交常委會審議草案的時候,一并提供給委員作參考。雖然沒有具體統計過,但我感覺,他們的意見被采納率非常高。”路江通說。#p#分頁標題#e#

　　不少地方人大均成立了類似機構。如北京市人大(1984年起設立)法制建設顧問,還建立了“立法語言專家咨詢”工作機制;黑龍江省人大常委會有立法咨詢專家庫。

　　地方人大汲取智慧,不僅僅來自專家,還來自人大代表、廣大群眾。

　　據天津市人大常委會副主任李泉山介紹,10年來,天津市制定地方性法規以及通過法規性決議、決定共138件,其中47件來源于人大代表提出的議案和建議。在立法過程中,該市人大常委會積極邀請人大代表列席常委會會議,法規起草部門也邀請人大代表參與起草、發表意見。

　　記者了解到,黑龍江省人大常委會法工委除邀請人大代表列席常委會會議外,還建立了與代表之間的立法工作聯系——將常委會立法規劃、立法計劃發給代表,將立法調研考察計劃、立法聽證會、論證會、座談會等資料發給代表;邀請代表參與立法調研和考察等。

　　在聽取民意方面,近年來各地人大都采取了不少措施——網上發布法規草案征集意見,舉行立法座談會、聽證會,邀請公民旁聽常委會會議等。

　　對群眾的意見,不僅“聽”而且“取”。李泉山介紹,天津市人大常委會曾針對群眾反映的養老保險問題,兩次修改養老保險條例;針對群眾反映的房屋產權登記問題,在物權法頒布后制定了《天津市房屋權屬登記條例》,要求政府采取措施實現房地產權統一登記;針對冬季集中供熱中存在的問題,在《天津市供熱用熱條例》中規定,供熱標準不得低于18℃。

　　“提高立法民主的實效,還需要在工作機制上不斷創新。”吳漢民在提交會議的論文中表示,應進一步擴大征集立法建議的范圍;創新公布法規草案的方式,比如可以通過媒體開辟討論專欄;正確處理多數人意見與少數人意見、強音與弱音的關系,真正集中群眾的共同意志。

　　地方立法:有些領域可否先行先試

　　我國立法法明確規定了地方人大的立法權限,即“為執行法律、行政法規的規定,需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項;屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項”,以及除必須由法律規定的事項外,其他國家尚未制定法律或者行政法規的事項。行政處罰法頒布施行后,地方人大立法遇到一些新問題。

　　甘肅省人大常委會法工委有關負責人針對行政處罰法第11條提出建議。該條規定:地方性法規可以設定除限制人身自由、吊銷企業營業執照以外的行政處罰;法律、行政法規對違法行為已經作出行政處罰規定,地方性法規需要作出具體規定的,必須在法律、行政法規規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規定。

　　這位負責人認為,從各地實際來看,由于經濟、文化等發展不平衡,地方之間差異很大,建議對這一條款作出修改或者進行立法解釋,在維護國家法制統一、不違背上位法立法精神、立法原則的前提下,允許地方在行政處罰方面作出符合各地實際、管用、可操作的規定,解決地方立法中存在的一些具體問題。

　　“在地域遼闊、經濟發展不平衡的省份,省會城市在立法時還會遭遇如何與省人大立法權平衡的問題。”昆明市人大法制委員會主任委員雪都告訴記者,以昆明為例,在設置有關城市管理的行政處罰標準時,各方都希望按照昆明市的經濟水平、資源配置等提高標準,但是由于云南各地發展不平衡,省人大制定法規時設置的處罰標準相對較低。這樣一來,昆明市制定的法規就不能設置較高的處罰標準,否則便突破了上位法,然而設置低了,又會導致實踐中執法的尷尬。

　　浙江省人大法制委員會副主任委員、常委會法工委主任丁祖年表示,研討中,有些同志反映,隨著行政處罰法、行政許可法、行政強制法等法律的出臺實施,地方立法空間在縮小。

　　“建議進一步深化對地方立法地位和作用的認識,充分保證地方立法的空間。”丁祖年表示,我國地域寬廣,各地自然條件和經濟社會發展情況差異較大,讓地方出臺相關法規,發揮地方立法周期相對較短、靈活性較強、試錯成本較低的特點,能實現通過立法引領推動改革發展與維護法規穩定性、權威性的雙重目標。另外,現在許多重大政策和體制調整,往往在局部地區先行先試,所以在有些領域應當給予地方立法先行先試的權限。#p#分頁標題#e#

　　青海省人大法制委員會主任委員、常委會法工委主任張建國建議:“對地方立法權進行清晰界定,增強可操作性;進一步區分地方政府規章與地方性法規的立法權限;建議在城市管理方面給予地方人大一定的立法空間或權限;進一步明確經濟特區立法權限。”

　　立法人才:亟須儲備

　　雪都已經在昆明市人大工作9年了,在到人大工作之前,他曾當過23年法官。

　　“昆明市人大一年出臺10個條例,現在人大法制委也只有5個人,而原來我們只有3個人,我和一名副主任,一名負責辦公室工作的同志。”雪都表示,昆明市人大法制委員會與常委會法工委“一套人馬,兩塊牌子”,工作強度大,待遇不高,吸引不了人,也留不住人,年輕人往往干上四五年之后就走了,而立法工作是非常專業的,人才不易培養。

　　雪都建議國家考慮出臺“立法員”之類的專業職稱制度,培養、凝聚專業的立法工作者。他還建議人大成立專門的立法工作培訓基地,“既然政府有行政學院、檢察官有檢察官學院、法院有法官學院,人大可否有一個有關立法的培訓學院?”

　　吉林省人大常委會副主任周化辰也很關心立法人員素質問題。“理論上講,立法人員的素質應當比司法人員素質高。而我國司法人員要通過司法考試才能上崗,對立法人員卻沒有要求,導致其門檻相對較低。”周化辰認為,人大應把立法隊伍建設作為一項重要的基礎性工作來抓;要加大培訓力度;要建立健全地方立法工作的保障機制。

　　“可以說,現在立法工作隊伍的素質和力量,已經成為進一步加強立法工作,提高立法水平和質量,發揮立法引領推動作用的瓶頸和制約因素。”丁祖年建議,編制國家級立法人才培養長遠規劃;建立立法人才評估、考核標準和機制,對長期從事立法工作并有杰出貢獻的人員建立激勵保障機制等。

　　在健全立法工作機構方面,長沙市人大法制委員會主任委員、常委會法工委主任周偉提出了建議。他告訴記者,現在,規范性文件的備案審查工作,從全國人大常委會到省、市人大常委會都是由法工委具體負責,但是到了區縣人大,因為沒有對應的機構,有的放在辦公室,有的由內務司法工作委員會負責,效果并不好。為解決此類問題,長沙市正在探索在區縣設置“法制工作委員會”。

　　“這在法律上是沒有障礙的,區縣人大理當健全立法工作機構。只因為以往區縣人大沒有立法權所以一般沒有成立。但對規范性文件的備案審查,眼下是各級人大都要做的工作,應該有相應的工作機構。”周偉說。

　　此外,立法經費保障也被與會者提及。甘肅省人大常委會法工委有關負責人提出,立法經費得到有力保障是避免部門利益法制化,提高立法質量的有效途徑。建議法律對此作出規定,以滿足立法的實際需要。