到2010年底,我國已制定地方性法規(guī)8600多件,對地方經濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。中國特色社會主義法律體系形成后,地方人大該如何進一步做好立法工作?9月初,第十八次全國地方立法研討會在京召開,200多名來自地方人大的立法工作者對此進行了深入研討。

　　法規(guī)立項:人大主導“把關”

　　“立法項目的遴選要以是否‘發(fā)揮引領作用’為重要標準。重視立項論證,不憑一時沖動立法,不為立法而立法,不把立法當成一種表態(tài),一種宣示。”在作大會發(fā)言時,湖南省人大常委會副主任楊泰波這樣表示。

　　“解決改革發(fā)展中的熱點、難點問題”是湖南省人大常委會在法規(guī)立項時考慮的重點之一。楊泰波舉例說,“非稅收入”作為財政收入的重要組成部分和國民收入再分配的一種形式,長期以來,對其都是按照“預算外資金”來管理,導致大量財政資金游離于預算之外,降低了資金使用效率,而且容易滋生腐敗。針對這一問題,湖南省人大常委會在2004年出臺了全國第一個規(guī)范“非稅收入”管理的地方性法規(guī),即《湖南省非稅收入管理條例》。這一條例的出臺,對湖南省依法行政、依法理財起到了重要作用。

　　杭州市也有類似的立法經驗。杭州市人大常委會法工委主任路江通告訴記者,在杭州市區(qū),每年新建、改建的管線近1000公里,但卻分別歸屬20多家單位建設、管理。由于缺乏統(tǒng)一協(xié)調,“重復開挖”現(xiàn)象不斷出現(xiàn)。為根治這一城市常見病,2008年,杭州市在全國率先對地下管線建設管理立法,出臺了《杭州市城市地下管線建設管理條例》。“眼下,建設部門、規(guī)劃部門等對管線管理能實現(xiàn)信息資源共享;而且,條例規(guī)定,新建成的路不滿5年的,不許開挖。”路江通說。

　　上海市人大常委會副主任吳漢民認為,中國特色社會主義法律體系形成后,隨著法律和行政法規(guī)日趨完備,地方立法中綜合性立法項目會越來越少。地方立法更多地應由系統(tǒng)性立法向“問題引導立法”、“立法解決問題”方向轉變。

　　立法項目能否圍繞“問題”而立,實踐中,往往取決于法規(guī)起草部門。為了改變“政府提什么,人大審什么”的狀況,近年來,各地人大在法規(guī)立項論證方面進行了積極探索。

　　北京市人大常委會開展的“法規(guī)立項論證試驗工作”頗具代表性。據(jù)北京市人大常委會副主任柳紀綱介紹,從2008年下半年起,北京市人大常委會有關工作機構根據(jù)北京市政府提出的每一項立項報告,從立法的必要性、可行性、合法性、效果預期等方面進行調研論證,并向該市人大常委會主任會議提交“立項論證報告”,討論決定立不立、怎么立。“5年來,我們對37項次法規(guī)項目進行了立項論證,同意立項31項,不予立項3項,暫緩立項3項。”柳紀綱說。

　　柳紀綱表示,立項論證試驗工作發(fā)揮了市人大常委會在立法中的主導作用和市政府的基礎作用,把好了立法選項關,提高了立法決策的科學性、民主性,形成了立法工作良性發(fā)展的局面。

　　開門立法:發(fā)揮“外腦”作用

　　6月27日,杭州市人大常委會舉行“立法咨詢委員會”(下稱咨詢委員會)聘書頒布儀式。這是在上一屆咨詢委員會任期屆滿后,成立的新一屆委員會,組成人員共12人,既有杭州高校的學者,也有律師,其專業(yè)涉及多個法學領域。

　　“這些年來,我們一直以浙江大學光華法學院為依托,建立了咨詢委員會。”路江通告訴記者,為了提高立法質量,發(fā)揮專家學者在立法工作中的積極作用,該市人大常委會1998年便成立了咨詢委員會。

　　在路江通看來,這個咨詢委員會“非常有用”。“比如在審議法規(guī)草案之前,咨詢委員會會在合法性、合理性、規(guī)范性等方面把一道關。對他們的意見,法工委會形成一份書面文件,在提交常委會審議草案的時候,一并提供給委員作參考。雖然沒有具體統(tǒng)計過,但我感覺,他們的意見被采納率非常高。”路江通說。#p#分頁標題#e#

　　不少地方人大均成立了類似機構。如北京市人大(1984年起設立)法制建設顧問,還建立了“立法語言專家咨詢”工作機制;黑龍江省人大常委會有立法咨詢專家?guī)臁?/p>

　　地方人大汲取智慧,不僅僅來自專家,還來自人大代表、廣大群眾。

　　據(jù)天津市人大常委會副主任李泉山介紹,10年來,天津市制定地方性法規(guī)以及通過法規(guī)性決議、決定共138件,其中47件來源于人大代表提出的議案和建議。在立法過程中,該市人大常委會積極邀請人大代表列席常委會會議,法規(guī)起草部門也邀請人大代表參與起草、發(fā)表意見。

　　記者了解到,黑龍江省人大常委會法工委除邀請人大代表列席常委會會議外,還建立了與代表之間的立法工作聯(lián)系——將常委會立法規(guī)劃、立法計劃發(fā)給代表,將立法調研考察計劃、立法聽證會、論證會、座談會等資料發(fā)給代表;邀請代表參與立法調研和考察等。

　　在聽取民意方面,近年來各地人大都采取了不少措施——網(wǎng)上發(fā)布法規(guī)草案征集意見,舉行立法座談會、聽證會,邀請公民旁聽常委會會議等。

　　對群眾的意見,不僅“聽”而且“取”。李泉山介紹,天津市人大常委會曾針對群眾反映的養(yǎng)老保險問題,兩次修改養(yǎng)老保險條例;針對群眾反映的房屋產權登記問題,在物權法頒布后制定了《天津市房屋權屬登記條例》,要求政府采取措施實現(xiàn)房地產權統(tǒng)一登記;針對冬季集中供熱中存在的問題,在《天津市供熱用熱條例》中規(guī)定,供熱標準不得低于18℃。

　　“提高立法民主的實效,還需要在工作機制上不斷創(chuàng)新。”吳漢民在提交會議的論文中表示,應進一步擴大征集立法建議的范圍;創(chuàng)新公布法規(guī)草案的方式,比如可以通過媒體開辟討論專欄;正確處理多數(shù)人意見與少數(shù)人意見、強音與弱音的關系,真正集中群眾的共同意志。

　　地方立法:有些領域可否先行先試

　　我國立法法明確規(guī)定了地方人大的立法權限,即“為執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定,需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項;屬于地方性事務需要制定地方性法規(guī)的事項”,以及除必須由法律規(guī)定的事項外,其他國家尚未制定法律或者行政法規(guī)的事項。行政處罰法頒布施行后,地方人大立法遇到一些新問題。

　　甘肅省人大常委會法工委有關負責人針對行政處罰法第11條提出建議。該條規(guī)定:地方性法規(guī)可以設定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰;法律、行政法規(guī)對違法行為已經作出行政處罰規(guī)定,地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的,必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內規(guī)定。

　　這位負責人認為,從各地實際來看,由于經濟、文化等發(fā)展不平衡,地方之間差異很大,建議對這一條款作出修改或者進行立法解釋,在維護國家法制統(tǒng)一、不違背上位法立法精神、立法原則的前提下,允許地方在行政處罰方面作出符合各地實際、管用、可操作的規(guī)定,解決地方立法中存在的一些具體問題。

　　“在地域遼闊、經濟發(fā)展不平衡的省份,省會城市在立法時還會遭遇如何與省人大立法權平衡的問題。”昆明市人大法制委員會主任委員雪都告訴記者,以昆明為例,在設置有關城市管理的行政處罰標準時,各方都希望按照昆明市的經濟水平、資源配置等提高標準,但是由于云南各地發(fā)展不平衡,省人大制定法規(guī)時設置的處罰標準相對較低。這樣一來,昆明市制定的法規(guī)就不能設置較高的處罰標準,否則便突破了上位法,然而設置低了,又會導致實踐中執(zhí)法的尷尬。

　　浙江省人大法制委員會副主任委員、常委會法工委主任丁祖年表示,研討中,有些同志反映,隨著行政處罰法、行政許可法、行政強制法等法律的出臺實施,地方立法空間在縮小。

　　“建議進一步深化對地方立法地位和作用的認識,充分保證地方立法的空間。”丁祖年表示,我國地域寬廣,各地自然條件和經濟社會發(fā)展情況差異較大,讓地方出臺相關法規(guī),發(fā)揮地方立法周期相對較短、靈活性較強、試錯成本較低的特點,能實現(xiàn)通過立法引領推動改革發(fā)展與維護法規(guī)穩(wěn)定性、權威性的雙重目標。另外,現(xiàn)在許多重大政策和體制調整,往往在局部地區(qū)先行先試,所以在有些領域應當給予地方立法先行先試的權限。#p#分頁標題#e#

　　青海省人大法制委員會主任委員、常委會法工委主任張建國建議:“對地方立法權進行清晰界定,增強可操作性;進一步區(qū)分地方政府規(guī)章與地方性法規(guī)的立法權限;建議在城市管理方面給予地方人大一定的立法空間或權限;進一步明確經濟特區(qū)立法權限。”

　　立法人才:亟須儲備

　　雪都已經在昆明市人大工作9年了,在到人大工作之前,他曾當過23年法官。

　　“昆明市人大一年出臺10個條例,現(xiàn)在人大法制委也只有5個人,而原來我們只有3個人,我和一名副主任,一名負責辦公室工作的同志。”雪都表示,昆明市人大法制委員會與常委會法工委“一套人馬,兩塊牌子”,工作強度大,待遇不高,吸引不了人,也留不住人,年輕人往往干上四五年之后就走了,而立法工作是非常專業(yè)的,人才不易培養(yǎng)。

　　雪都建議國家考慮出臺“立法員”之類的專業(yè)職稱制度,培養(yǎng)、凝聚專業(yè)的立法工作者。他還建議人大成立專門的立法工作培訓基地,“既然政府有行政學院、檢察官有檢察官學院、法院有法官學院,人大可否有一個有關立法的培訓學院?”

　　吉林省人大常委會副主任周化辰也很關心立法人員素質問題。“理論上講,立法人員的素質應當比司法人員素質高。而我國司法人員要通過司法考試才能上崗,對立法人員卻沒有要求,導致其門檻相對較低。”周化辰認為,人大應把立法隊伍建設作為一項重要的基礎性工作來抓;要加大培訓力度;要建立健全地方立法工作的保障機制。

　　“可以說,現(xiàn)在立法工作隊伍的素質和力量,已經成為進一步加強立法工作,提高立法水平和質量,發(fā)揮立法引領推動作用的瓶頸和制約因素。”丁祖年建議,編制國家級立法人才培養(yǎng)長遠規(guī)劃;建立立法人才評估、考核標準和機制,對長期從事立法工作并有杰出貢獻的人員建立激勵保障機制等。

　　在健全立法工作機構方面,長沙市人大法制委員會主任委員、常委會法工委主任周偉提出了建議。他告訴記者,現(xiàn)在,規(guī)范性文件的備案審查工作,從全國人大常委會到省、市人大常委會都是由法工委具體負責,但是到了區(qū)縣人大,因為沒有對應的機構,有的放在辦公室,有的由內務司法工作委員會負責,效果并不好。為解決此類問題,長沙市正在探索在區(qū)縣設置“法制工作委員會”。

　　“這在法律上是沒有障礙的,區(qū)縣人大理當健全立法工作機構。只因為以往區(qū)縣人大沒有立法權所以一般沒有成立。但對規(guī)范性文件的備案審查,眼下是各級人大都要做的工作,應該有相應的工作機構。”周偉說。

　　此外,立法經費保障也被與會者提及。甘肅省人大常委會法工委有關負責人提出,立法經費得到有力保障是避免部門利益法制化,提高立法質量的有效途徑。建議法律對此作出規(guī)定,以滿足立法的實際需要。