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寧波
健全農村法制尤需完善農村土地立法
2012年中央一號文件關注法制三農問題權威人士解析
健全農村法制尤需完善農村土地立法
在連續8年以中央一號文件的形式關注農村問題后，今年的中央一號文件第九次毫無懸念地落戶“三農”——2月2日，2012年中央一號文件發布，除對各項涉農工作進行部署外，還提出了一個頗為引人注目的要求——健全農村法制。
我國目前的農村法制建設情況怎樣?如何健全農村法制?《法制日報》記者就這些問題，采訪了“三農”問題專家。
“土地是農民的命根子，所以農村問題中最主要的是土地問題。在農村法制建設中，農村土地法律的完善尤為重要。”“三農”問題專家、中央黨校教授張虎林在接受《法制日報》記者采訪時分析說。
張虎林說，按照規定，農村土地歸集體所有，但目前在征收農村集體土地的過程中，還存在一些損害農民利益甚至違反法律規定的情況。
“目前，相對于國有土地征收而言，對農村集體土地的征收，還存在立法不完善的情況。”中南財經政法大學中國農地法律制度研究中心副主任高飛在接受《法制日報》記者采訪時說，對國有土地的征收，要求符合公共利益。但是，在征收農村集體土地的過程中，公共利益往往轉變成了商業開發。
高飛認為，之所以出現這種問題，原因在于相關法律沒有對農村集體土地的運用作出嚴格的限制。根據現行土地管理法的規定，農村集體土地可用于鄉鎮企業、農村公益設施建設等。而根據物權法的規定，征收土地必須符合公共利益，鄉鎮企業建設用地很難考慮為公共利益，往往帶有商業開發的性質。而且，農村集體土地如果用于建設，必須轉化為國有土地后才能進行，而這一要求在實施中還很欠缺。
“另外，如果征收農村集體土地，必然涉及補償問題，而現在的征收補償還存在不足之處。”高飛說，比如，補償金是先交給集體土地所有權人，再由集體土地所有權人發給土地承包人，還是直接發放給土地承包人，這一問題目前還存在爭議，在各地的實施方法也不盡相同，由此也引發了一些糾紛。
因農村集體土地征收補償的發放引發糾紛，其實還反映了目前農村面臨的另一個法律問題——農村集體，尤其是農村集體經濟組織如何認定。
“農村集體經濟組織能否作為集體土地所有權的權利主體，目前并沒有非常明確的規定。”高飛說，此外，農村集體經濟組織有哪些權利、義務?農民作為集體經濟組織的成員，有哪些權利、義務，農民的成員利益如何體現?這些問題都需要通過立法來明確。
據了解，今年的中央一號文件也提出，由國務院有關部門共同研究，對土地管理法中涉及征收農民土地的條款進行修改。
中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文就中央一號文件進行解讀答問時說，在今年的一號文件中，對于穩定農村的土地政策和保護農民土地權益提出3件大事：其一是由國土資源部牽頭，完成農村土地所有權的確權登記頒證工作;其二是由農業部牽頭，開始農村土地承包權的確權登記頒證工作;其三是由國務院有關部門共同來研究，提出對土地管理法中涉及到征收農民土地條款的修改。
“健全農村土地管理法制，還需要對一些配套政策進行完善。”張虎林說，比如，對于農村集體經濟組織，還需要在政策上給予優惠;對于一些農村集體經濟組織的糾紛，需要明確解決渠道等。
對此，高飛也認為，相關配套政策的完善對健全農村法制有推動作用，“在解決‘三農’問題中進行財政支持，那么哪些方面需要支持?如何有效支持?這些問題都還有待明確”。
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