拉開抽屜，于安取出一份厚厚的打印文稿，鄭重地遞到《瞭望東方周刊》記者面前。

　　“這就是剛剛完成的《緊急狀態法》草案的專家建議稿，為了做好這件事，我們課題組成員認真工作了半年。”和前一次被記者問及起草工作時的嚴肅神情相比，清華大學公共管理學院教授于安4月14日的語氣顯得比較輕松。

　　擺在《瞭望東方周刊》記者面前的是一部19頁的法律文稿，如果不是封面上注明的“專家建議稿”字樣提醒，這個長達9章85條的文本，以其嚴密的邏輯和細致的立法技術，足以讓人相信它就是一部正式的法律。

　　非常時期的“小憲法”

　　“《緊急狀態法》是國家面對非常時期的社會沖突，由正常狀態轉入緊急狀態時治理國家應當遵循的法律規則，從學理上講它是‘憲法相關法’，通俗地說它就是國家處于非常時期的‘小憲法’。”作為國家緊急狀態法立法研究項目的課題組成員兼執筆人，于安教授簡潔地描述了《緊急狀態法》的性質和地位。

　　根據建議稿第3條的規定，當國家突發公共事件，“危及全國、省、自治區、直轄市或者省、自治區、直轄市的范圍內部分地區的人民生命財產安全、社會安全和秩序、國家安全和制度，不采取特別應急法律措施不足以控制和消除嚴重社會危害，國家依照憲法和本法實行緊急狀態。”

　　草案規定，上面所說的“公共事件”，是指自然災害、生物災害、安全生產事故或其他災難性技術事故、資源危機或金融信用危機和其他嚴重經濟失常、暴亂或恐怖襲擊和其他重大社會沖突等。

　　由于社會沖突忽然激烈需要進入緊急狀態時，狀態的確認和宣布、國家治理的秩序都是《緊急狀態法》所要解決的問題，從這個意義上講，《緊急狀態法》就是國家在非常時期治國的根本依據，于安就此解釋說，因為導致非常時期的因素很復雜，原有法律和制度在非常時期無法適應管理的需要，就必須用特別的制度來臨時代替憲法。

　　2003年11月，國務院法制辦經過慎重研究，決定將起草《緊急狀態法》專家建議稿的任務交給清華大學公共管理學院。按照慣例，國家起草“憲法相關法”的任務都由國家的重要部門直接完成，這次將“小憲法”的起草任務交給專家學者來做，在共和國的歷史上非常罕見。

　　之所以將此任務交給清華大學，有關部門考慮到的是清華的綜合性學科和資源優勢。接受任務后，清華大學公共管理學院成立專門的專家小組，并聘請了顧問和指導專家，中國知名憲法與行政法專家、九屆全國政協副主席羅豪才就應邀擔任顧問。

　　核心是“緊急狀態的決定和宣布”

　　從專家建議稿可以看出，該法律草案的9章分別是:總則;突發公共事件的報告和公布;應急處理的預備、等級和階段;緊急狀態的決定和宣布;應急機構和人員；應急立法措施；應急行政措施;司法訴訟和國家補償補貼;附則。

　　“在這9章中，核心問題是‘緊急狀態的決定和宣布’，”于安解釋說，因為這個問題涉及國家從正常治理秩序轉向非常時期治理秩序的決定權，換句話說，就是在面對劇烈社會沖突時，誰有權來宣布原有憲法和法律秩序暫時中止轉而實行“緊急狀態秩序”。

　　圍繞這個問題，法律草案分別用6條和7條條文，規定了國家或者個別省區市和省區市部分范圍內進入緊急狀態的決定和宣布程序。按照草案規定，全國或者個別省區市進入緊急狀態，由國務院提請全國人大常委會作出決定并由國家主席發布主席令宣布。決定的內容包括實行緊急狀態的區域、期限、實施機構及其權限、應急措施、應急授權、監督辦法和決定的生效時間、條件。

　　為了防止緊急狀態秩序被不適當延長或者利用，草案第36條特別規定:“實行緊急狀態的期限屆滿，不需要延長或者沒有完成延長法律程序的，全國人大常委會應當決定緊急狀態解除并按法定程序宣布。”“全國人大常委會沒有決定或者宣布解除緊急狀態，應當視為緊急狀態已經解除。”#p#分頁標題#e#

　　“這個規定特別好，特別完整，”一位法律專家看完草案后稱贊說，“因為緊急狀態的特殊性，國家依法進入緊急狀態時實行了與平常法律秩序不同的規則，有些規則不可避免會暫時傷及憲政和民主，也可能傷及公民的利益，這是應對緊急狀態必須付出的代價。但這種秩序如果使用不當，就可能會被人利用。在不需要宣布進入緊急狀態而不合理地決定進入緊急狀態，或者導致緊急狀態的因素基本解除后，仍然不合理地沿用緊急狀態秩序，就會使憲政和民主遭受不必要的損失。所以，嚴格限制決定權以及緊急狀態后的解除程序是非常必要的。”

　　對于省區市部分范圍進入緊急狀態的決定和宣布權，草案規定由國務院行使，“將權力主體限定于中央”。

　　五大原則確保緊急狀態秩序

　　盡管緊急狀態是國家進入非常時期的非常治理手段，原有的法律原則包括憲法原則都臨時失效，但這并不等于公民的基本權利就完全沒有保障。

　　針對這個問題，草案在總則部分規定了五大原則以確保非常時期公民的基本權利得到盡可能多的保障。

　　第4條和第5條規定的應急處理的分級分期原則和比例原則，將突發公共事件按照危害程度、危害范圍和政府控制能力分為若干等級和不同階段。按照“比例原則”，“國家機關只有在采取其他措施不足以控制和消除突發公共事件引起的嚴重社會危害和恢復正常秩序時才能行使應急職權。”只有在發生“極其嚴重的突發公共事件”時才可以考慮實行緊急狀態。

　　按照第7條規定的“法治原則”，決定和實施緊急狀態，行使應急職權應當以憲法和法律為依據，沒有憲法和法律依據的任何規定、措施都無效。

　　第8條規定了“保障人權原則”。按照這個原則，只有根據緊急狀態法和全國人民代表大會及其常委會的立法規定、決定，才能就有關公民人身權利作出非常規定。

　　在實踐中，一個國家一旦進入緊急狀態，外國人的利益往往更容易受到損害。有鑒于此，草案在第10條特別規定了“保護外國和國際組織在華財產和人員原則”。

　　草案特別規定了緊急狀態時期的“新聞監督原則”。第17條規定，新聞單位依法享有對突發公共事件進行新聞采訪報道和向有關國家機關報告事件的權利，禁止任何國家機關、公共機構和國家公務員對新聞單位合法采訪活動的干擾和阻撓。

　　三類權力受規范

　　在吸取了SARS時期的經驗教訓后，法律草案用3章的篇幅，分別對緊急狀態時期的立法、行政和司法權力進行了規范，并對有關國家補償補貼問題作了規定。

　　第6章規定的“緊急立法措施”，就緊急狀態期間的立法權限、法律解釋權限作了規定。按照此規定，緊急狀態期間全國人大常委會在審議和決定法律議案時可以簡化立法法規定的程序。

　　第7章“緊急行政措施”，就突發公共事件發生地政府的行政救助和保護措施、預算修改、國家儲備、政府采購、行政征用、征調和征召以及其他應急行政措施作了詳細而具體的規定。比如該章第66條規定，實行緊急狀態和應急處理，行政機關可以臨時征用除國家機關和決定以外的社會組織和個人的交通工具、設備、用地、房屋等動產和不動產，但緊急征用時應當出示證明文件，寫清征用法律依據、征用機關和人員名稱以及補償標準。

　　為了使緊急狀態時期公民的合法權益得到盡可能多的保障，草案第8章還對刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟作了特別規定，按照這一規定，即便是在緊急狀態時期對犯罪嫌疑人追究刑事責任，也應當適用《刑法》和《刑事訴訟法》，并不能剝奪辯護權和上訴權。

　　于安教授透露，盡管這部草案只是專家建議稿，但該法已經列入今年全國人大常委會的立法規劃，預計將于2004年12月首次提交審議。

（文章原載于《瞭望東方周刊》）

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