今年1月21日，《江蘇省慈善事業促進條例》(以下簡稱《條例》)在江蘇省第十一屆人大常委會第十三次會議上獲得通過，成為我國第一部地方性慈善法規，開創了慈善事業地方立法先河。

　　《條例》主要規定了慈善組織、慈善捐贈和募捐、慈善救助和服務、扶持和獎勵、慈善文化建設以及法律責任等內容。《條例》將于今年5月1日起施行。

　　迫切需求

　　催生慈善立法

　　國家統一的立法一時無法出臺，迫使省級法規率先出臺

　　國家層面還沒有出臺與慈善相關的法規，為什么江蘇第一個“吃螃蟹”?

　　“江蘇省慈善事業起步稍遲，但發展很快。”江蘇省慈善總會副會長吳漢如向記者介紹說，目前江蘇13個省轄市和106個縣(市、區)均已成立慈善組織;截至2009年底，省、市、縣(市、區)三級慈善總會累計募集慈善資金總量(含協議捐贈)已超過120億元。目前，江蘇在組織體系健全程度、基金募集規模、慈善救助能力水平、社會影響效果等方面均位居全國前列。

　　伴隨著慈善事業的快速發展，一些影響和制約慈善事業發展的問題也開始出現：慈善組織內部管理不規范，社會公信力不高;慈善募捐程序亟待完善，單位、個人擅自向社會募集財產的現象時有發生，個別地方甚至出現騙捐的違法行為;地方政府支持和推動不夠，慈善捐贈的稅收優惠政策落實不到位的現象依然存在……

　　“產生這些問題的原因很多，其中法律規范的缺失是重要因素。”江蘇省民政廳廳長吳洪彪介紹說，我國目前還沒有專門的慈善法規。現階段，有關慈善事業的法律法規主要有《中華人民共和國公益事業捐贈法》、《中華人民共和國紅十字會法》和國務院發布的《基金會管理條例》、《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等，信托法、民辦教育促進法、企業所得稅法、個人所得稅法等法律以及財政部、民政部、國家稅務總局等部門制定的有關規章中各有部分條款涉及慈善。但是，關于慈善組織、慈善募捐和捐贈等慈善事業發展中的一些亟需解決的問題仍然無法可依。

　　“慈善事業發展越快，越呼喚立法規范。”吳洪彪說，“由于國家統一的立法一時無法出臺，制定省級慈善促進條例，就顯得十分迫切。”“江蘇屬于較發達地區，其他地方沒有遇到的問題，江蘇可能先遇到。發達地區的今天，可能是中部地區的明天，西部地區的后天。”吳洪彪說，“制定江蘇慈善事業促進條例，不僅有利于推動和規范江蘇慈善事業率先發展，同時也可為全國人大相關立法提供實踐探索。”

　　開門立法

　　凝聚各方智慧

　　深入各地調研、多方聽取意見，開展專題立法聽證

　　將慈善事業納入規范化、法制化軌道，是社會各界的呼聲，也是江蘇著力破解的難題。

　　探索早在幾年前就已經開始。2005年，江蘇省人民政府轉發了省民政廳《關于加快發展慈善事業的意見》，2006年江蘇省民政廳下發了《關于進一步加快慈善類民間組織發展的意見》，全省各地也紛紛制定推動慈善事業發展的政策性意見。

　　這兩份意見對慈善事業發展是個規范，也是個促進。但是，促進和規范慈善事業發展僅有這兩份意見還不夠，將其納入法制化軌道成為一個必然選擇。

　　2007年，在江蘇省十屆人大第五次會議上，吳漢如等21位代表提出了“關于盡快制定《江蘇省慈善事業促進條例》的議案”。“議案立即得到了省人大常委會的關注和重視。”吳漢如回憶說。2008年，十一屆人大常委會決定將慈善事業促進條例列入五年立法規劃。2009年1月，慈善事業促進條例列入江蘇省人大常委會當年立法計劃。

　　這是一項開創性的工作，更是一項緊迫性任務，同時又是社會廣泛關注的話題。深入調研、開門立法、廣征民意成為這部法規在起草、審議、修改過程中的一大亮點。在正式起草前，江蘇省民政廳、省慈善總會進行了多次調查研究，掌握了大量的資料，為立法做前期準備工作。2009年1月，《條例》被列入江蘇省人大常委會當年立法計劃后，省人大內司委會同省民政廳、省慈善組織等部門成立《條例(草案)》起草小組，先后赴南京、南通、常州等地進行調研，充分聽取黨委、政府有關部門，慈善總會、紅十字會、基金會、志愿者協會和其他社會公益組織，以及有關企事業單位和個人等的意見建議，并考察和了解了上海、浙江、廣東和貴州等省、市的慈善工作。經過大量調研、多次討論、反復推敲和修改，2009年7月初，形成了《條例(草案)》征求意見稿。7月中旬，江蘇省人大內司委將《條例(草案)》征求意見稿發送各市人大和省有關部門征求意見。8月31日和9月2日，江蘇省人大內司委先后組織召開兩場座談會，分別聽取了省有關部門和專家學者、慈善捐贈者、慈善工作者的意見和建議。#p#分頁標題#e#

　　對于有關焦點問題，江蘇省人大法工委會同內司委、省民政廳專門向國務院法制辦和民政部作了請示。特別值得一提的是，對慈善募捐是否要設定行政許可這個引起社會廣泛關注的問題，2009年12月28日，江蘇省人大常委會專門召開立法聽證會。綜合各方意見之后，草案對慈善募捐設定行政許可。

　　2010年1月21日，在江蘇省第十一屆人大常委會第十三次會議上，凝聚各方智慧的《條例》獲得高票通過。

　　“剛柔并濟”

　　體現以人為本

　　捐贈不得攤派或變相攤派，優先救助愛心人士

　　這個全國首創的慈善法規到底有哪些創新點?吳洪彪向記者進行了解讀。

　　《江蘇省慈善事業促進條例》首次對慈善活動、慈善組織、慈善募捐的概念進行定義。在明確界定慈善組織概念的基礎上，該《條例》進一步規范了慈善組織的內部管理和信息公開，明確了自主管理、民主監督的慈善組織內部結構，對慈善組織的設立、活動范圍、組織機構、受贈財產管理、財務管理制度、信息公布、終止后的財產清算等方面進行了比較詳細的規定。“慈善組織應當依法設立理事會、監事會，實行民主管理、民主監督。”“慈善組織依法自主管理、自我發展，其內部事務不受任何組織和個人的非法干涉。”“慈善組織受贈的財產及其增值為社會公共財產，受國家法律保護，不得私分、侵占、挪用和損毀。”“慈善組織應當建立受贈財產的管理制度，保障慈善財產的安全。”為了引導慈善組織向規范化、制度化方向發展，《條例》還規定建立慈善組織評估制度，鼓勵慈善組織自愿申請評估。

　　受贈款能否被列支為工作經費，一直是社會關注的熱點之一。在聽取各方意見的基礎上，《條例》對此做出規定：“慈善組織開展慈善活動，可以根據實際需要，列支必要的工作經費和工作人員的工資。”“慈善組織應當厲行節約，降低工作成本，除必要的工作經費和工作人員的工資外，慈善組織受贈的財產及其增值應當全部用于慈善事業。”

　　慈善捐贈和募捐缺乏程序規范是慈善事業發展中遇到的一個突出問題。《條例》對慈善捐贈和募捐作了專章規定：捐贈人有權約定其捐贈財產的使用方向、實施項目和受益人;受贈人應當按照約定的用途使用捐贈財產，不得擅自改變捐贈財產的用途;捐贈人有權查詢其捐贈財產的使用情況，提出意見和建議;慈善組織和其他組織對捐贈人的個人信息應當依法保密，未經捐贈人同意，不得向社會公開;捐贈人對捐贈行為、捐贈財產和其他有關事項要求保密的，受贈的慈善組織和其他組織應當保密等。

　　此外，《條例》還規定了慈善募捐的主體、原則、形式、程序、信息的公開與監督等內容。如開展慈善募捐應當遵循自愿、無償的原則，不得攤派或者變相攤派;具有募捐主體資格的組織接受捐贈后，應當向捐贈人出具合法、有效的憑證;募捐結束后十五日內，具有募捐主體資格的組織應當將募捐情況向社會公告等。

　　“在展示剛性一面的同時，《條例》也呈現出“柔性美“，體現以人為本。”吳洪彪說。比如，為吸引更多的公民參與慈善事業，《條例》特別規定，對慈善事業做出較大貢獻的公民，其本人或者家庭生活遇有困難時，可以向當地慈善組織提出救助申請，慈善組織應當優先給予救助。對慈善事業做出突出貢獻的法人和其他組織，地方各級人民政府及其有關部門應當從政策、資金等方面提供優先支持和服務。