綜改之路如何突進？武漢城市圈選擇區域立法先行。

本報記者日前從湖北省人大法制辦了解到，有城市圈“小憲法”之稱的《湖北省武漢城市圈發展促進條例》(以下簡稱《促進條例》)已列入2009年省人大的立法計劃。

負責該條例起草工作的湖北省發改委綜改辦人士告訴記者，《促進條例》已經完成前期調研起草工作，目前正在完善之中，不日將提交省人大進行審議。

“《促進條例》的出臺，是武漢城市圈‘大立法規劃’的第一步。”湖北省政府法制辦官員向記者透露，綜改區將在“兩型”社會建設所涉及的六大重點領域出臺相關的區域性法規，用5-8年的時間形成相對完善的區域性地方立法體系。

六大領域立法規劃

武漢城市圈“兩型”綜改區所涉及的重點領域主要包括區域規劃、產業發展、市場優化、行政協調、生態安全、社會民生等六大方面，未來湖北省將分別出臺相關的區域性地方法規進行支撐。

城市圈“大立法規劃”將重點突出促進手段的創新性。例如，“建立圈域內資源整合和產業轉移的利益協調和補償機制”；“形成有利于兩型社會建設的價格機制、供求機制、競爭機制和風險機制”；此外，還將“利用排污權交易、環境責任保險、環境資源稅、環境合同、環境公益訴訟、規劃環評等手段，促進市場主體自覺參與環境保護”等。

“按照通常的地方立法周期，這一立法規劃的完成至少需要5-8年的時間，而綜改區建設不可能等待這些法規全部制訂完善后再進行。”一位參與《促進條例》立法起草的專家表示，城市圈擬先行制訂或修訂《促進條例》等城市圈“基本法”，其他領域的具體改革實驗措施可先以政府規范性文件的形式予以明確，待條件成熟時再進行正式的地方立法。

此前，國務院在《關于綜改區總體方案的批復》中明確要求，“用5-12年的時間，在武漢城市圈形成有利于能源資源節約和生態環境保護的體制機制，率先建立比較完善的社會主義市場經濟體制”，并要“為全國深化體制改革、推動科學發展和促進社會和諧建設提供經驗和示范”。

而由于地方立法適用范圍的地域限制，城市圈獲批兩型社會建設綜改區后，面臨的最大問題就是法律規則體系的缺位。湖北省人大法制辦人士表示，目前城市圈內的9個城市原有的地方立法無法擴大適用到整個圈域范圍，在制度層面上阻礙了城市圈一體化和“兩型”社會建設的推進。

中南財經政法大學知識產權研究中心教授、博導吳漢東認為，對于武漢城市圈這樣一個處于工業化中期階段、發展速度不夠快、發展水平不夠平衡的區域來說，要實現綜改目標，循規蹈矩的漸進式改革肯定難以實現，唯有通過變革性立法來強力推進改革，才能破解經濟增長與資源環境的矛盾這一發展難題。

城市圈“小憲法”先行

在城市圈綜改區“先行先試”的立法規劃中，一部相對科學、完善的《促進條例》是制定和修改其他地方法規、規章的重要前提。

本報記者了解到，正在完善中的《促進條例》草案大致分為九章，分別為總則、區域規劃、產業發展、市場優化、行政協調、生態安全、社會民生、激勵保障和附則。

在總則部分，將明確立法目的，即堅持市場主導、政府推動、社會聯動，堅持先行先試、大膽探索、鼓勵創新等城市圈“兩型”社會建設應遵循的基本原則。

在“區域規劃”等六章中，主要為六大重點領域的改革創新提供前瞻性的戰略指引，這也是整個《促進條例》最為關鍵的部分。

起草者借鑒和參考了湖南、深圳等地的一些地方立法，同時也結合城市圈的實際，進行了一些創新性立法，如強調法律評估對建立、完善城市圈法律體系的重要性，界定“先行先試”的法律邊界等。#p#分頁標題#e#

“在城市圈規劃立法體系中，《促進條例》居于‘小憲法’地位，其功能是指定方向，并為城市圈的改革創新活動制定具體的游戲規則。”一位參與該條例起草的專家表示，《促進條例》既要為“兩型”社會建設提供宏觀指引，又要為其他單行法的制定在立法原則、立法程序、立法技術等方面提供指導。

同時，城市圈各項立法如何與現存的9市各地法規相容，成為參與立法人士關注的焦點。

吳漢東認為，武漢城市圈應在改革創新和穩定的法律秩序之間尋求一種平衡。“應由省、市人大組織一個由專業人士構成，相對穩定、最好是常設的代表團，定期對城市圈內新創建或修改過的法規規章執行情況、效果進行檢查和評估，并根據檢查和評估效果及時對相關的法規、規章進行修改完善。”