從法治的意義上講,行政許可是法律、法規(guī)對(duì)公民的權(quán)利和自由規(guī)定了某種限制條件。這些權(quán)利和自由許多是憲法規(guī)定的權(quán)利。對(duì)憲法規(guī)定的權(quán)利作限制,必須符合憲法精神和立法法的規(guī)定,通過(guò)立法解決,不是任何機(jī)關(guān)和組織都可以隨意限制的,也不是隨意采取任何形式都可以限制的。由于我國(guó)立法體制是一個(gè)統(tǒng)一的、分層級(jí)的體制,因而,必須從國(guó)情為出發(fā)點(diǎn),對(duì)各立法主體的行政許可設(shè)定權(quán)進(jìn)行科學(xué)、合理的配置,方可從源頭上對(duì)許可加以規(guī)范。下面按照立法權(quán)限的劃分,介紹行政許可設(shè)定權(quán)的配置。
一、中央立法的行政許可設(shè)定權(quán)
(1)法律的許可設(shè)定權(quán)
法律是全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的。全國(guó)人大及其常委會(huì)是代表人民行使最高國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān),也是代表人民意志行使國(guó)家立法權(quán)的機(jī)關(guān)。人民自己的代表機(jī)關(guān)出于維護(hù)公共利益和安全,在某些領(lǐng)域設(shè)定許可,決定對(duì)某些公民的權(quán)利和自由作必要的限制,符合法治精神。因此,在本法確定的許可范圍內(nèi),法律可以設(shè)定各種形式的行政許可。
(2)行政法規(guī)的許可設(shè)定權(quán)
根據(jù)憲法和立法法的規(guī)定,國(guó)務(wù)院可以制定行政法規(guī),其效力等級(jí)僅次于法律。因此,其設(shè)定權(quán)的位階高于地方法規(guī)和規(guī)章,但低于法律。其設(shè)定權(quán)限與立法權(quán)限一樣,體現(xiàn)兩個(gè)原則:一是法律保留原則。立法法規(guī)定的專(zhuān)屬立法權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)(主要是公民的基本權(quán)利和國(guó)家最基本的制度)除非有全國(guó)人大授權(quán),國(guó)務(wù)院無(wú)權(quán)設(shè)定行政許可。二是尚未制定法律的,行政法規(guī)可以設(shè)定行政許可。有了法律,行政法規(guī)可以在法律設(shè)定的許可事項(xiàng)范圍內(nèi),對(duì)實(shí)施行政許可作具體規(guī)定。
此外,法律還開(kāi)了一個(gè)口子,允許國(guó)務(wù)院采用發(fā)布決定的方式設(shè)定許可。發(fā)布決定是國(guó)務(wù)院的一項(xiàng)權(quán)力,一般是針對(duì)某個(gè)具體事項(xiàng)做出,內(nèi)容單一,條文少,應(yīng)急,內(nèi)容與制定程序均不同于行政法規(guī)。對(duì)可否以發(fā)布決定的形式設(shè)定行政許可,立法時(shí)有些不同意見(jiàn)。最后全國(guó)人大常委會(huì)肯定了這種形式,是出于四個(gè)考慮:一是行政許可法取消了國(guó)務(wù)院部委規(guī)章的行政許可設(shè)定權(quán),這是一個(gè)重大的舉措,保留這一規(guī)定較為主動(dòng)。二是加入世貿(mào)組織之后,發(fā)生一些緊急情況,需要有相應(yīng)的應(yīng)爭(zhēng)措施和手段。三是新聞、出版等意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域,立法條件尚不成熟,需要由國(guó)務(wù)院文件來(lái)管理。四是改革中的一些試驗(yàn)、試點(diǎn)事項(xiàng)(如再就業(yè)、社會(huì)保障等),制定行政法規(guī)不成熟,也需要以決定等方式公布。但“決定”畢竟不是行政法規(guī),因此,法律規(guī)定:除臨時(shí)性的行政許可事項(xiàng)外,國(guó)務(wù)院應(yīng)及時(shí)提請(qǐng)人大制定法律,或自行制定行政法規(guī)。
二、地方立法的行政許可設(shè)定權(quán)
(1)地方性法規(guī)的許可設(shè)定權(quán)
省級(jí)人大、較大市人大有權(quán)制定地方性法規(guī)。其位階效力低于法律、行政法規(guī),高于地方政府規(guī)章。原因在于地方人大是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),而政府是權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。人民選出的地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)出于維護(hù)公共利益和安全,在一些領(lǐng)域設(shè)定許可,以立法對(duì)公民權(quán)利作某些限制,合乎法治的一般原則。不少?lài)?guó)家(如澳大利亞、奧地利、法國(guó)),行政許可設(shè)定權(quán)在聯(lián)邦議會(huì)和州議會(huì),經(jīng)議會(huì)授權(quán),政府可以設(shè)定一些具體化、暫時(shí)性許可。行政許可法規(guī)定,尚未制定法律、行政法規(guī)的,地方性法規(guī)可以設(shè)定行政許可;已經(jīng)有了法律、行政法規(guī),地方性法規(guī)可以在法律、行政法規(guī)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi),對(duì)實(shí)施行政許可做出具體規(guī)定。一旦法律、行政法規(guī)規(guī)定了行政許可,地方性法規(guī)只能在規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行規(guī)定,進(jìn)行細(xì)化。不能增加許可條件和許可事項(xiàng)。
(2)省級(jí)人民政府規(guī)章的許可設(shè)定權(quán)
地方政府規(guī)章的設(shè)定權(quán)問(wèn)題,是行政許可法立法過(guò)程中又一個(gè)大的爭(zhēng)議點(diǎn),中心是要不要給予規(guī)章設(shè)定權(quán)。國(guó)務(wù)院原草案已經(jīng)取消了部委規(guī)章設(shè)定權(quán)。考慮到地方政府綜合管理的職能和任務(wù)重,草案規(guī)定給予省級(jí)、較大市級(jí)政府都可以設(shè)定行政許可。#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#
在全國(guó)人大常委會(huì)審議過(guò)程中,發(fā)生意見(jiàn)分歧。一種意見(jiàn)不贊成賦予地方政府規(guī)章設(shè)定行政許可權(quán)。主要理由:一是行政許可過(guò)多過(guò)濫的一個(gè)重要原因是兩種規(guī)章(地方政府規(guī)章和部委、直屬局規(guī)章)設(shè)定權(quán)過(guò)多。現(xiàn)在取消了部委規(guī)章設(shè)定權(quán)。保留地方政府規(guī)章設(shè)定權(quán),行政許可仍可能失控。二是地方政府是執(zhí)行機(jī)關(guān),不應(yīng)當(dāng)自己給自己設(shè)定權(quán)力,要設(shè)定可以提到地方人大。人大兩個(gè)月開(kāi)一次會(huì),不會(huì)誤事。另一種意見(jiàn)主張賦予地方政府規(guī)章設(shè)定權(quán),理由一是國(guó)家大,經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不平衡,事事中央管,很難管好。二是地方政府管理經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活的指導(dǎo)思想已發(fā)生變化,不會(huì)亂設(shè)許可。三是地方立法周期長(zhǎng),影響行政效率。
全國(guó)人大常委會(huì)綜合考慮兩種意見(jiàn),認(rèn)為省、自治區(qū)、直轄市政府轄區(qū)大,綜合管理任務(wù)重,有時(shí)出現(xiàn)地方性特殊問(wèn)題,需立即采取措施進(jìn)行管理,法律、行政法規(guī)沒(méi)有規(guī)定的,制定地方法規(guī)又來(lái)不及,賦予省級(jí)政府許可設(shè)定權(quán)是必要的。為此,行政許可法規(guī)定:“尚未制定法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的,因行政管理的需要,確需立即實(shí)施行政許可的,省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時(shí)性行政許可。臨時(shí)性行政許可實(shí)施滿(mǎn)一年需要繼續(xù)實(shí)施的,應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)及常務(wù)委員會(huì)制定地方性法規(guī)。”給了一個(gè)一年期的臨時(shí)行政許可設(shè)定權(quán)。這樣處理,既適應(yīng)了實(shí)際需要,又體現(xiàn)了法制原則。又規(guī)定“規(guī)章可以在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi),對(duì)實(shí)施該行政許可做出具體規(guī)定。”
行政許可法第十七條規(guī)定,除法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章外,任何規(guī)范性文件一律不得設(shè)定行政許可。這里的含義是:一是,除上面有權(quán)機(jī)關(guān)外,其他別的機(jī)關(guān),如較大市政府、一般設(shè)區(qū)或不設(shè)區(qū)的市政府、縣、鄉(xiāng)政府都不能再設(shè)定行政許可,地方黨委也不能再設(shè)定行政許可;二是,全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院、省級(jí)和較大市人大、省級(jí)政府有權(quán)設(shè)定許可,但許可的形式只能用法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章形式,不能再用其他紅頭文件或者通知等形式。
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