監督法是一部重要法律

　　監督法是一部重要法律，是對我國人民代表大會制度的重要完善。為什么這么講？因為憲法賦予人大兩項職權，一是立法，一是監督。這兩項職權的行使都需要有相應的法律使之制度化、規范化、程序化。在立法權的行使方面，2000年我國出臺了一部立法法，全面規范了各個立法主體的立法行為，從立法權限的劃分，到立法程序、立法監督都作出了規范。立法法對廣東，特別是對深圳具有獨特的意義，在全國人大已經賦予深圳經濟特區立法權的前提下，立法法又賦予了深圳和廣州一樣的較大市的立法權。立法法的出臺規范了立法權的行使。在監督權的行使方面，盡管這20多年各級人大都在積極地進行探索，并積累了比較豐富的經驗，但是始終沒有一部國家的法律作出統一的規范。從這個意義上講，這次監督法的出臺，是對我們國家的根本政治制度——人民代表大會制度的重要完善。

　　監督法的制定工作歷時20年，經歷了實踐——認識——再實踐——再認識的過程。人民群眾和社會各界對監督法的期望值很高，希望監督法把什么問題都能管起來。實際上，人大的監督工作只是黨和國家監督體系中的一個組成部分。人大監督盡管是國家最高層次的監督，但并不意味著人大監督可以涵蓋和吸收其他所有監督形式，人大監督與其他監督形式也不是主從關系。經過多年努力，我們已經建立了黨內監督制度，以解決違犯黨紀的問題；已經建立了行政監督制度，以解決違犯政紀的問題；已經建立了司法監督制度，以解決違犯法紀的問題；在司法訴訟中，有司法機關相互間的監督，有上下級法院的審級監督，有檢察院的法律監督。此外，還有政協民主監督、民主黨派監督、群眾監督、輿論監督，等等。這些監督制度，同人大監督制度一起，共同構成了黨和國家監督體系。這個監督體系是全方位、多層次的，實踐證明是符合我國的國情和實際、行之有效的。在黨的統一領導下，把各方面的監督結合起來，形成監督合力，充分發揮黨和國家監督體系的整體功能，才能提高監督實效，切實解決問題。

　　作為黨和國家監督體系的重要組成部分，人大監督什么？這是制定監督法必須研究清楚的問題。依據憲法有關規定，各級人大常委會所進行的監督總的來說是兩種，一是工作監督，一是法律監督。所謂工作監督，是指通過聽取和審議政府和法院、檢察院的工作報告和執法檢查，對“一府兩院”的工作進行監督。所謂法律監督，是指通過對規范性文件的備案審查，維護社會主義法制的統一。這是人大常委會監督工作的主要內容。人大及其常委會行使國家權力的特點是只作決定，而自身并不具體執行。政府是國家權力機關的執行機關，要依法行政。法院、檢察院是司法機關，依照法律規定獨立行使審判權、檢察權，要公正司法。人大常委會對政府和法院、檢察院進行監督，目的在于確保憲法和法律得到正確實施，確保行政權、審判權、檢察權得到正確行使，確保公民、法人和其他組織的合法權益得到尊重和維護。人大常委會如果不把工作監督和法律監督搞好，就會失職；如果具體辦理依法應由政府和法院、檢察院辦理的事情，就會越權。人大常委會對政府和法院、檢察院進行監督，既不能失職，又不能越權。這是人大監督在黨和國家整個監督體系中的準確定位。認識統一了，監督法的制定工作在本屆全國人大常委會進入了較快的軌道，于2006年8月27日通過。

監督法的調整范圍是規范人大常委會的監督工作

　　由于各方面對人大監督在黨和國家整個監督體系中的位置研究清楚了，對人大監督的地位和作用、人大監督的內容認識統一了，這次通過的監督法簡潔明了，只有9章48條，為了便于記憶，可以把它概括為三個部分。第一部分是總則，第二部分是人大常委會的經常性監督工作，第三部分是人大常委會的非經常性監督工作。#p#分頁標題#e#

　　第一部分，總則。主要規范兩個內容，一是監督法的調整范圍，二是人大常委會行使監督權必須遵循的基本原則。

　　關于監督法的調整范圍，明確為規范常委會的監督工作，而不是代表大會的監督工作。在起草監督法的過程中，曾經確定本法既規范各級人大的監督工作，也規范各級人大常委會的監督工作。最后確定本法只規范各級人大常委會的監督工作。作出這樣的改動，主要考慮是，人民代表大會每年通常只開一次會，不可能對政府和法院、檢察院的工作實施經常性的監督。依據憲法有關規定，對政府和法院、檢察院工作實施經常性監督的職權是由人大常委會行使的。同時，這些年各地方為加強人大監督工作所進行的探索和迫切需要加以規范的，也集中在如何加強和完善人大常委會對政府和法院、檢察院工作的監督問題上。因此，制定各級人民代表大會常務委員會監督法，對人大常委會的監督工作加以規范，更為切合實際。

　　關于人大常委會行使監督權必須遵循的基本原則，歸納起來有5條:堅持黨的領導、集體行使職權、依法行使職權、接受人民代表大會監督以及公開原則。

　　第一，堅持黨的領導。這是人大常委會工作包括監督工作中必須始終不渝遵循的政治原則，是必須遵循的基本原則的核心。第二，堅持依法行使職權。按照憲法和法律規定的權限和程序行使監督職權，是人大常委會在監督工作中必須遵循的法制原則。第三，堅持集體行使權力。各級人大常委會按照民主集中制的原則，集體行使監督職權，是人大常委會在監督工作中必須遵循的組織原則。政治原則、法制原則、組織原則是人大常委會行使監督權必須遵循的最重要、最基本的原則。第四，堅持人民代表大會對人大常委會的監督。各級人大常委會是本級人民代表大會的常設機關，由本級人民代表大會產生，對它負責，受它監督。因此，各級人大常委會行使監督職權的情況，應當向本級人民代表大會報告，接受監督。人大常委會行使監督權的情況，都要向本級人大代表通報。第五，公開原則。對人民負責，受人民監督，是一切國家機關的活動準則。公開原則是把人大常委會的監督工作置于人民群眾監督之下的重要保證。因此，各級人大常委會行使監督職權的情況，應當向社會公開。

人大常委會的工作監督必須“抓大放小”

　　第二部分，人大常委會的經常性監督工作。主要規范兩個內容，一是工作監督，一是法律監督。

　　關于工作監督。第一，對“一府兩院”專項工作的監督。“一府兩院”的工作很繁重，涉及面很廣，人大常委會的監督不可能事無巨細，什么都管。什么都管，勢必什么也管不好，也管不了，也不利于充分發揮“一府兩院”的積極性、主動性、創造性。甚至可能對“一府兩院”的工作造成不必要的干擾，影響工作效率。所以人大常委會行使監督權，必須學會“抓大放小”。錦濤同志指出，人大應該把關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的問題作為監督重點(這就是“抓大”)，綜合運用聽取和審議工作報告、執法檢查等形式，切實加強對帶有普遍性、傾向性問題的監督，進一步增強監督工作的針對性和實效性。監督法規定，人大常委會每年要從六個渠道來選擇關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告，也就是通常說的“工作評議”。這六個渠道是:第一，在執法檢查中發現的突出問題；第二，本級人大代表反映的比較集中的問題；第三，本級常委會組成人員提出的比較集中的問題；第四，專門委員會、工作委員會調查研究中發現的比較突出的問題；第五是人民來信來訪中集中反映的問題；第六，社會普遍關注的問題。從這六個渠道反映出來的問題，一定是黨的六中全會決定中提出的“人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題”，針對這些問題實施經常性監督，一定會受到社會廣泛關注和人民群眾的歡迎；同時，把對有關部門主管領導干部的工作業績和存在問題寓于工作評議中，實際上也體現了對人大及其常委會選舉或任命的“一府兩院”的干部履行職責的監督，這樣就把對工作的監督和對人的監督很好地結合了起來。#p#分頁標題#e#

　　第二，對計劃和預算執行情況的監督。這次監督法比較有新意的是明確了常委會對決算草案和預算執行情況報告審查的重點，這在過去法律都沒有規定。重點:一是預算收支平衡情況，二是重點支出的安排和資金到位情況，三是預算超收收入的安排和使用情況，四是部門預算制度建立和執行情況，五是向下級財政的轉移支付情況，六是本級人民代表大會關于批準預算的決議的執行情況。除了明確這六個方面的審查重點以外，還做了兩個特別規定，一是對中央的，一是對地方的。對全國人大常委會，要求還應當重點審查國債余額的情況；對縣級以上地方各級人大常委會，要求還應當重點審查上級財政補助資金的安排和使用情況。監督法明確了上述重點，使我們在審查決算草案和預算執行情況時更有操作性。

“跟蹤檢查”第一次寫入國家法律

　　第三，對法律法規實施情況的監督，即執法檢查。關于執法檢查各級人大都積累了很豐富的經驗，有了一套比較規范的做法。常委會每年抓住幾部實施當中問題比較多，人民群眾比較關心的法律法規，集中力量深入檢查，針對法律法規實施中的主要問題，一查到底，檢查一次不夠還可以檢查第二次，所以這次監督法里明確規定了“跟蹤檢查”，這也是第一次寫入國家的法律。監督法還規定常委會通過執法檢查和聽取執法檢查報告，對法律法規實施中普遍存在的問題形成有法律約束力的審議意見，要求有關執法部門提出整改措施，在規定時間內向常委會做出整改的報告。對執法檢查中發現的嚴重違法的典型案例要交由有關方面調查，并將調查處理結果報告常委會。同時，常委會通過對法律法規實施情況的監督，還可以發現法律法規本身存在的不足，及時修改。

　　監督法規定的人大常委會的工作監督，從內容上講，主要是以上三個方面。

　　法律監督的目的是保證和維護國家法制的統一和尊嚴，保證憲法和法律的正確實施

　　關于法律監督。法律監督，是指對規范性文件是否符合憲法和法律規定進行的監督。規范性文件除憲法和法律外，還包括兩類:一是國務院的行政法規、地方人大的地方性法規、民族自治地方的自治條例和單性條例，還有國務院各部委的部門規章，以及省級政府、較大市政府的政府規章。這些規范性文件都是我國法的淵源，是社會主義法律體系的組成部分。因為是法的淵源，是我們法律體系的組成部分，立法法對這一類規范性文件的備案、審查和撤銷作了詳細規定，監督法對此只作了一銜接的規定。二是上述規范性文件之外的其他由國家機關制定的決議、決定、命令等。這些規范性文件不是我國法的淵源，但也是普遍適用的。對這一類規范性文件，監督法重點規范了兩個新的內容，一是地方層面的，一是中央層面的:

　　從地方層面講，在現實生活中，一些地方作出的決議、決定或者發布的命令，有些是超越職權、明顯違法的，如擅自設立審批、收費、罰款、強制措施等，限制或者剝奪公民、法人和其他組織的合法權利，或者增加公民、法人和其他組織的強制性義務。為了解決這類問題，監督法規定，縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會審查、撤銷下一級人民代表大會及其常務委員會作出的不適當的決議、決定和本級人民政府發布的不適當的決定、命令的程序，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會參照立法法的有關規定，作出具體規定。

　　從中央層面講，規定最高人民法院、最高人民檢察院作出的具體應用法律的解釋(即司法解釋)，應當報全國人大常委會備案審查。在司法實踐中，兩高的司法解釋對審判、檢察工作具體應用法律發揮了重要作用，但是卻也存在有些司法解釋與法律相抵觸的情況，人民群眾對此有較強烈的反映。監督法參照立法法有關規范性文件備案審查程序的規定，對“兩高”司法解釋的備案審查程序作了具體規定。#p#分頁標題#e#

　　法律監督的目的是保證和維護國家法制的統一和尊嚴，保證憲法和法律的正確實施。法律監督包含了立法、執法、守法的全過程，是人大常委會監督工作中最重要的內容之一，在人大常委會的全部工作中居于重要地位。認真開展法律監督工作，對發揮權力機關的作用，推進依法治國，建設社會主義法治國家，具有重要意義。

　　以上所講的工作監督和法律監督是人大常委會的經常性監督工作。

　　第三部分，人大常委會的非經常性監督工作。這里面包括詢問和質詢、特定問題調查和撤職案的審議和決定。這三項內容都不是新概念，憲法和有關法律里都有這方面的規定，但不經常運用，所以稱之為非經常性監督工作。詢問和質詢、撤職案的審議和決定，有關法律規定得比較明確，大家也比較熟悉。關于特定問題調查，由于過去對什么情況下可以啟動特定問題調查法律沒有明確過，所以運用很少，或者有的地方運用并不恰當。這次監督法的新意就是把什么情況下啟動規定清楚:各級人大常委會對屬于其職權范圍內的事項，需要作出決議、決定，但有關重大事實不清的，可以組織關于特定問題的調查委員會。這樣規定，至少明確了要組織特定問題調查委員會，必須是這件事最后要由人大常委會作決議、決定的事，那一定是很重大的事情，而這個重大事情的事實又不太清楚，只有符合這個條件才可以啟動特定問題調查。這比過去是一個進步。

　　以上三個部分，即總則、經常性監督工作和非經常性監督工作，構成了監督法的全部內容。

　　一府兩院應履行被監督的義務

　　法律的生命力在于實施。監督法規范的，不僅包括各級人大常委會如何行使監督職權，也還包括“一府兩院”如何履行接受同級人大常委會監督的義務，涉及監督者與被監督者的關系。因此，監督法實施后，各級人大常委會都要自覺地在黨的領導下依法履行監督職責，加強對同級政府和法院、檢察院的監督；“一府兩院”要忠實履行憲法和法律賦予的職責，自覺接受同級人大常委會的監督，依法行政、公正司法。把監督法貫徹好、實施好，對于各級人大常委會依法行使監督職權、健全監督機制、加強和改進監督工作、更好地發揮人民代表大會制度的特點和優勢、推進社會主義民主法制建設、促進改革發展穩定的大好局面、維護最廣大人民的根本利益，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。(作者系全國人大常委會副秘書長、全國人大法律委員會副主任委員，本文系根據記錄整理，小標題為人民網編者所加)

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