第六章 監督管理

?????本章是關于商業銀行的監督管理制度的規定。共五條，對商業銀行的內部監督管理制度、銀行業監管機關的監督管理和審計機關的審計監督作了規定。
????商業銀行是國家金融體系的主體，是執行和貫徹國家貨幣政策和金融政策的主要渠道。商業銀行經營貨幣信貸業務。貨幣信貸業務對國民經濟的發展結構與發展速度有著重要影響，國家必須通過對商業銀行的管理推進貨幣政策和信貸政策。同時，商業銀行與國民經濟各部門關系密切。商業銀行的業務雖然一般表現為資金運動，但正是國民經濟生產建設、商品流通以及其他經濟活動的反映。因而，國家通過對商業銀行的監督管理，能影響整個國民經濟。
????從根本目的而言，國家對商業銀行的監督管理旨在推行國家貨幣政策并進而達到對宏觀經濟調控的目的。但就對商業銀行監督管理的具體目的而言，則是通過檢查監督的具體手段，使商業銀行嚴格按照法律和有關規定進行經營管理和業務操作，保持商業銀行的穩健運行，減少風險，保護存款人的利益，從而保持銀行業及金融制度的穩定和經濟的健康發展。這是對商業銀行進行監督管理的一般目的。
????監督管理的目的之一是維持銀行業的穩健運行，防止經營風險和銀行倒閉，以保證金融的穩定和經濟的發展，但并不是保證銀行不能倒閉。金融業像其他行業一樣，也應提高效益，開展競爭，優勝劣汰。一味保證銀行不倒閉，新的有競爭能力的銀行就不能進入金融領域，其結果只能是保護落后，對金融業和經濟的發展并無好處。因此，金融監督管理的原則是一面維持穩定，另一面則要保證正當的競爭。惟有如此，才能真正做到金融業和經濟的穩定和健康發展。
????從西方國家的情況看，對商業銀行進行監督管理的部門不完全相同。美國是由不同的監督機構對不同的銀行進行監督管理。加拿大則由銀行總監監督管理。法國由財政部、國家信貸委員會、法蘭西銀行和銀行管理委員會四個機構共同負責。過去，我國對商業銀行的監督管理是由中國人民銀行進行。2003年銀行業監督管理委員會成立后，原中國人民銀行履行的監督管理職能大部分交由新成立的銀行業監督管理委員會承擔，中國人民銀行僅保留部分與執行貨幣政策相關的監管職能。此外，國務院財政部門、審計部門等有關部門也有不同的監管職能。
????就對商業銀行監督管理的方式看，西方國家主要有兩類：一類是較為緩和的監督管理的方式。一般要求商業銀行提供報表等會計數據資料，同時監督當局也以其他方式收集商業銀行的信息資料，如果發現問題，通過與商業銀行有關負責人的會談，提出建議，協商解決。英國、澳大利亞、新西蘭等國基本上是這種做法。另一類則是較為嚴厲的監督管理方式。監督管理部門訂有規范化的監督檢查制度，除了一般要求商業銀行提供報表等數據資料外，還進行現場檢查，如美國、日本即屬此類。就此兩種做法而言，很難辨別誰優誰劣，各國都是根據其本國的國情確定其所采取的監督管理的方法，嚴厲的監督管理方式固然有許多優點，緩和的監督管理方式同樣也能達到目的并取得很好的效果。如澳大利亞通過商業銀行提供的報表和數據資料，通過有關金融業的新聞報道和銀行的股票、國際金融評議機構的評議等其他信息資料的分析，通過與銀行外部審計師的談話，通過與商業銀行的密切關系和與銀行管理人員的交談、交流意見等方式，及時發現問題，解決問題。在監督管理上，各國也在不斷學習他國的做法，借鑒他國的經驗。我國商業銀行法的規定基本上采取了規范化的監督管理的方法，規定了兩種具體的方式：一是要求商業銀行提供報表資料；二是進行現場檢查。當然在實際操作中不一定限于這兩種方式，在不與法律和有關規定相違背的情況下，進行監督管理的方式可以是多種多樣的。
????就監督管理的主要方面看，西方國家一般將商業銀行的設立作為監督管理的內容。對于運行中的商業銀行，一般對資本充足率、銀行業務范圍、資產流動性、經營管理水平、資產質量、贏利狀況以及對單一客戶貸款和對關系人貸款等方面進行監督管理。在銀行經營狀況不佳的情況下，中央銀行可能通過再貸款的方式幫助商業銀行渡過難關，必要時接管商業銀行，使其恢復正常經營能力。有些國家建立了存款保險制度，以解決在銀行倒閉的情況下維護廣大存款人利益的問題。存款保險制度也是對商業銀行進行監督管理的措施之一。我國商業銀行法的監督管理一章是從商業銀行的角度規定的，因此這一章的內容中不包括商業銀行設立和接管、終止的內容。但這并不是說銀行的設立和接管、終止不是銀行業監督管理的內容。
????第五十九條????商業銀行應當按照有關規定，制定本行的業務規則，建立、健全本行的風險管理和內部控制制度。
????【釋義】????本條是關于商業銀行的內部監督管理的規定。
????本條將原來的“按照中國人民銀行的規定”修正為“按照有關規定”。
????要使商業銀行按照法律、行政法規等有關規定進行經營管理和業務操作，防止風險，保護存款人的利益，使商業銀行穩健運行，僅有監督管理機關的外部監督管理是不夠的。銀行業監督管理機構的監督管理只有通過銀行內部的嚴格制度才能起作用。商業銀行內部必須機構完備、制度嚴密，有合理有效的操作規程以及嚴格的內部監督機制。因此，商業銀行法第五十九條和第六十條規定了商業銀行的內部監督管理制度。實際上，商業銀行業務規章是否完備，業務管理、現金管理和安全防范、稽核檢查制度是否嚴格有效，也屬于監督管理范圍。如果商業銀行在這些方面有問題，監督機關有權提出建議或命令改正。商業銀行的內部管理和監督制度的合法有效是監督管理當局有效監督管理的前提。對于一個內部管理混亂的商業銀行，監管當局的監督管理是很難發揮作用的。因此，商業銀行法在監督管理一章首先對商業銀行的內部管理和監督制度提出要求。
????商業銀行法第五十九條的規定實際上是要求商業銀行按照法律、行政法規等有關規定建立規章制度。因此商業銀行首先應當制定業務規章，業務規章制定得好壞影響很大，沒有一套完善的制度是不可能進行有效的經營管理和業務操作的。商業銀行不是一般的企業，在國民經濟中占有重要地位，起著重要作用，關系到金融業的穩定和存款人的利益。商業銀行經營不善和倒閉的后果是非常嚴重的。因此商業銀行應當按照法律、行政法規和有關規定，首先制定好業務規章。但僅有規章是不夠的，還要按照規章把各項制度建立起來并嚴格執行，這包括業務管理、現金管理和安全防范制度。對于業務管理，已有許多法律、行政法規和中國人民銀行、國務院財政部門以及其他部門發布的規章，商業銀行應當按照這些規定建立、健全業務管理的制度。對現金管理制度，國務院1988年曾發布《現金管理暫行條例》。商業銀行應當按照國務院、有關部門和中央銀行的有關規定執行。安全防范雖然不是業務問題，但也要建立、健全嚴格和周密的規章制度，因為銀行不同于一般企業，這個道理是不言自明的。
????由于我國銀行業監督管理體制的改革，原由中國人民銀行履行的監督管理職責大部分交由國務院銀行業監督管理機構執行。本條文字上作出相應修改，以符合這一改革的要求。
????第六十條????商業銀行應當建立、健全本行對存款、貸款、結算、呆賬等各項情況的稽核、檢查制度。
????商業銀行對分支機構應當進行經常性的稽核和檢查監督。
????【釋義】????本條是關于商業銀行的內部稽核、檢查制度的規定。
????對于商業銀行的內部管理和監督制度的另外一個要求是，建立、健全對自身及其分支機構的稽核、檢查制度。這一制度又稱為系統內部稽核、檢查，有別于國務院銀行業監督管理機構對各類銀行和非銀行金融機構的外部稽核、檢查制度。內部稽核、檢查是一種對于商業銀行自身及其分支機構所從事的業務活動，以會計核算資料為主要依據，以法律、行政法規等有關規定為標準，進行真實性、合法性、安全性和效益性檢查的一種內部經濟監督方式。這種內部監督對于保證商業銀行合法、安全、有效地經營是十分重要的。1982年，中國人民銀行就在會計司設立了稽核處，之后，各專業銀行也都相繼在內部設立了稽核機構，建立了稽核檢查制度。實踐證明這是一個很好的制度，對于保證商業銀行的合法、有效的經營起了很好的作用。因此，修正后的商業銀行法對這一制度又作了規定。內部監督管理制度對銀行業監督管理機構對商業銀行的監督管理是十分必要的，內部監督管理制度的完善和有效執行有利于銀行業監督管理機構對商業銀行實施有效的監督管理。因此，商業銀行應當按照法律、行政法規等有關規定建立、健全內部稽核、檢查制度并使之有效運作。
????第六十一條????商業銀行應當按照規定向國務院銀行業監督管理機構、中國人民銀行報送資產負債表、利潤表以及其他財務會計、統計報表和資料。
????【釋義】????本條是關于商業銀行向監督管理部門報送有關資料的規定。
????本條將原條文中的“定期”修改為“按照規定”；“向中國人民銀行報送”修改為“向國務院銀行業監督管理機構、中國人民銀行報送”；“資產負債表、損益表以及其他財務會計報表和資料”修改為“資產負債表、利潤表以及其他財務會計、統計報表和資料。”
????要求提供材料是銀行業監督管理部門對商業銀行進行監督管理最常用的辦法。因為通過報表，就可以分析商業銀行的資本適度狀況、資本質量狀況、資產流動性、各項貸款比例、大額貸款發放等情況，就可以了解商業銀行的經營活動的水平，分析問題，發現問題，做出對策，及時糾正；并根據商業銀行的運作狀況，制定有關金融政策，促使金融業和經濟的健康發展。除本法外，中國人民銀行法和銀行業監督管理法也有關于商業銀行報送有關材料的規定。
????商業銀行報送的資料包括：
????“資產負債表”，又可以稱為資金平衡表，是反映一年來商業銀行全部資產、負債和所有者權益的報表。它表明了商業銀行各項資產、各項負債和所有者權益的增減變動以及各項目之間的相互關系。可據以核查資產、負債和所有者權益的構成是否合理，考察各項資金計劃的執行結果，為分析各項銀行業務，預測發展前景提供數據和信息。
????“損益表”又可以稱為損益計算書，是反映商業銀行會計年度期間經營成果的報表，一般包括三個部分，收入、支出、本年度期間凈收益（或虧損）。損益表的編制在于反映全年營業收入、管理費用、營業外收支以及利潤等情況，以便比較收支，考核財務計劃的執行結果，分析盈虧變化的原因。
????“利潤表”是反映企業在一定會計期間經營成果的報表。利潤表應當按照各項收入、費用以及構成利潤的各個項目分類分項列示。其中，收入、費用和利潤的定義及列示應當遵循下列規定：1．收入，是指企業在銷售商品、提供勞務及讓渡資產使用權等日常活動中所形成的經濟利益的總流入。收入不包括為第三方或者客戶代收的款項。在利潤表上，收入應當按照其重要性分項列示。2．費用，是指企業為銷售商品、提供勞務等日常活動所發生的經濟利益的流出。在利潤表上，費用應當按照其性質分項列示。3．利潤，是指企業在一定會計期間的經營成果。在利潤表上，利潤應當按照營業利潤、利潤總額和凈利潤等利潤的構成分類分項列示。2000年6月，國務院根據新修改的《中華人民共和國會計法》，制定了新的《企業財務會計報告條例》。按照規定，企業的會計報表由資產負債表、利潤表、現金流量表及相關附表組成。因此，本次對《商業銀行法》的修訂中，也相應地把要求銀行業金融機構報送的“損益表”改成“利潤表”。
????以上三種報表是商業銀行最重要的報送材料，隨著銀行業的發展，其他會計、統計報表和資料對銀行業監管的意義也越來越大。商業銀行應當定期報送材料，同時還要按照國務院銀行業監督管理機構和中國人民銀行的要求，隨時報送有關材料。
????第六十二條????國務院銀行業監督管理機構有權依照本法第三章、第四章、第五章的規定，隨時對商業銀行的存款、貸款、結算、呆賬等情況進行檢查監督。檢查監督時，檢查監督人員應當出示合法的證件。商業銀行應當按照國務院銀行業監督管理機構的要求，提供財務會計資料、業務合同和有關經營管理方面的其他信息。
????中國人民銀行有權依照《中華人民共和國中國人民銀行法》第三十二條、第三十四條的規定對商業銀行進行檢查監督。
????【釋義】????本條是關于對商業銀行實施檢查監督的規定。
????本條為與銀行業監督管理法和新修正的中國人民銀行法銜接，將現場檢查的監管機關修正為國務院銀行業監督管理機構；同時增加一款規定了中國人民銀行在法定情況下進行現場監督的職權。
????檢查監督又稱為現場檢查，是中央銀行和銀行業監督管理部門經常采用的監督管理方式之一。是世界上許多國家的銀行業監督機構對商業銀行監督管理的通行做法。在美國，聯邦儲備委員會監管商業銀行的經常做法，就是檢查商業銀行的經營管理是否穩健，經理人員是否稱職，銀行是否遵紀守法以及采取哪些措施來改善經營管理。一般是檢查其經營管理，分為五個方面：一般業務、信托業務、國際業務、消費信貸以及電子數據整理檢查等。檢查方式分為一般檢查，特殊檢查和視察。一般檢查是對各項業務的一般性檢查；特殊檢查是針對某一項特殊業務與問題進行檢查；視察則為監督性視察，不需寫正式檢查報告，但可將視察結果寫成備忘錄交監管當局。
????銀行業監督管理法第三十四條和中國人民銀行法第三十二條、第三十四條規定了銀行業監督管理機構和中國人民銀行采取現場檢查的權限和條件。
????現場檢查不同于我國傳統的金融稽核，現場檢查在銀行業監督管理機構或中國人民銀行的職權范圍內根據審慎監管的要求進行。檢查監督的范圍不限于會計資料，對有關銀行業務活動的一切方面都可以進行檢查，主要是存款、貸款、結算、呆賬等情況。對于銀行業監督管理機構或中國人民銀行的檢查監督，商業銀行不得拒絕，并有義務協助檢查，同時根據銀行業監督管理機構或中國人民銀行的要求，提供財務會計資料，業務合同和有關經營管理方面的其他信息。但銀行業監督管理機構或中國人民銀行的檢查監督人員有義務向被檢查的單位出示合法的證件，否則商業銀行有權拒絕檢查。所謂合法的證件并不僅指銀行業監督管理機構工作人員的工作證，而還有專門用于檢查監督的證件；同時銀行業監督管理法第三十四條第二款還規定，現場檢查時，檢查人員不得少于2人。因而進行檢查監督并不是銀行業監督管理機構或中國人民銀行的工作人員隨便進行的，必須是經過批準的有組織的檢查，符合一定的法定條件才可以進行的。這里體現的是國家有效監管與商業銀行合法權益的統一。
????第六十三條????商業銀行應當依法接受審計機關的審計監督。
????【釋義】????本條是關于商業銀行接受審計監督的規定。
????我國實行審計監督制度。縣以上各級政府都設立審計機關，對各級政府的各個部門、金融機構和企業事業單位的財務收支進行審計監督。按照規定，國有的金融機構的財務收支接受審計監督。審計機關對國有金融機構的資產、負債、損益，進行審計監督。
????審計機關有下列權限：
????1．要求被審計單位按照規定報送預算或者財務收支計劃、預算執行情況、決算、財務報告以及其他與財政收支或者財務收支有關的資料，被審計機關不得拒絕、拖延、謊報。
????2．檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、會計報表以及其他與財政收支或者財務收支有關的資料和資產，被審計單位不得拒絕。
????3．就審計事項的有關問題向有關單位和個人進行調查，并取得有關證明材料，有關單位和個人應當支持、協助審計機關工作，如實向審計機關反映情況，提供有關證明材料。
????4．制止被審計單位正在進行的違反國家規定的財政收支、財務收支行為和其他阻礙審計工作的行為。
????5．向政府有關部門通報或者向社會公布審計結果。
????審計法還規定了審計過程中被審計單位及有關人員的違法行為所應負的法律責任。
????商業銀行應當按照商業銀行法、審計法的有關規定，依法接受審計機關的審計監督。