第六章 監(jiān)督管理

?????本章是關(guān)于商業(yè)銀行的監(jiān)督管理制度的規(guī)定。共五條，對商業(yè)銀行的內(nèi)部監(jiān)督管理制度、銀行業(yè)監(jiān)管機關(guān)的監(jiān)督管理和審計機關(guān)的審計監(jiān)督作了規(guī)定。
????商業(yè)銀行是國家金融體系的主體，是執(zhí)行和貫徹國家貨幣政策和金融政策的主要渠道。商業(yè)銀行經(jīng)營貨幣信貸業(yè)務(wù)。貨幣信貸業(yè)務(wù)對國民經(jīng)濟的發(fā)展結(jié)構(gòu)與發(fā)展速度有著重要影響，國家必須通過對商業(yè)銀行的管理推進貨幣政策和信貸政策。同時，商業(yè)銀行與國民經(jīng)濟各部門關(guān)系密切。商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)雖然一般表現(xiàn)為資金運動，但正是國民經(jīng)濟生產(chǎn)建設(shè)、商品流通以及其他經(jīng)濟活動的反映。因而，國家通過對商業(yè)銀行的監(jiān)督管理，能影響整個國民經(jīng)濟。
????從根本目的而言，國家對商業(yè)銀行的監(jiān)督管理旨在推行國家貨幣政策并進而達到對宏觀經(jīng)濟調(diào)控的目的。但就對商業(yè)銀行監(jiān)督管理的具體目的而言，則是通過檢查監(jiān)督的具體手段，使商業(yè)銀行嚴格按照法律和有關(guān)規(guī)定進行經(jīng)營管理和業(yè)務(wù)操作，保持商業(yè)銀行的穩(wěn)健運行，減少風險，保護存款人的利益，從而保持銀行業(yè)及金融制度的穩(wěn)定和經(jīng)濟的健康發(fā)展。這是對商業(yè)銀行進行監(jiān)督管理的一般目的。
????監(jiān)督管理的目的之一是維持銀行業(yè)的穩(wěn)健運行，防止經(jīng)營風險和銀行倒閉，以保證金融的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展，但并不是保證銀行不能倒閉。金融業(yè)像其他行業(yè)一樣，也應(yīng)提高效益，開展競爭，優(yōu)勝劣汰。一味保證銀行不倒閉，新的有競爭能力的銀行就不能進入金融領(lǐng)域，其結(jié)果只能是保護落后，對金融業(yè)和經(jīng)濟的發(fā)展并無好處。因此，金融監(jiān)督管理的原則是一面維持穩(wěn)定，另一面則要保證正當?shù)母偁帯Ｎ┯腥绱耍拍苷嬲龅浇鹑跇I(yè)和經(jīng)濟的穩(wěn)定和健康發(fā)展。
????從西方國家的情況看，對商業(yè)銀行進行監(jiān)督管理的部門不完全相同。美國是由不同的監(jiān)督機構(gòu)對不同的銀行進行監(jiān)督管理。加拿大則由銀行總監(jiān)監(jiān)督管理。法國由財政部、國家信貸委員會、法蘭西銀行和銀行管理委員會四個機構(gòu)共同負責。過去，我國對商業(yè)銀行的監(jiān)督管理是由中國人民銀行進行。2003年銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會成立后，原中國人民銀行履行的監(jiān)督管理職能大部分交由新成立的銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會承擔，中國人民銀行僅保留部分與執(zhí)行貨幣政策相關(guān)的監(jiān)管職能。此外，國務(wù)院財政部門、審計部門等有關(guān)部門也有不同的監(jiān)管職能。
????就對商業(yè)銀行監(jiān)督管理的方式看，西方國家主要有兩類：一類是較為緩和的監(jiān)督管理的方式。一般要求商業(yè)銀行提供報表等會計數(shù)據(jù)資料，同時監(jiān)督當局也以其他方式收集商業(yè)銀行的信息資料，如果發(fā)現(xiàn)問題，通過與商業(yè)銀行有關(guān)負責人的會談，提出建議，協(xié)商解決。英國、澳大利亞、新西蘭等國基本上是這種做法。另一類則是較為嚴厲的監(jiān)督管理方式。監(jiān)督管理部門訂有規(guī)范化的監(jiān)督檢查制度，除了一般要求商業(yè)銀行提供報表等數(shù)據(jù)資料外，還進行現(xiàn)場檢查，如美國、日本即屬此類。就此兩種做法而言，很難辨別誰優(yōu)誰劣，各國都是根據(jù)其本國的國情確定其所采取的監(jiān)督管理的方法，嚴厲的監(jiān)督管理方式固然有許多優(yōu)點，緩和的監(jiān)督管理方式同樣也能達到目的并取得很好的效果。如澳大利亞通過商業(yè)銀行提供的報表和數(shù)據(jù)資料，通過有關(guān)金融業(yè)的新聞報道和銀行的股票、國際金融評議機構(gòu)的評議等其他信息資料的分析，通過與銀行外部審計師的談話，通過與商業(yè)銀行的密切關(guān)系和與銀行管理人員的交談、交流意見等方式，及時發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。在監(jiān)督管理上，各國也在不斷學習他國的做法，借鑒他國的經(jīng)驗。我國商業(yè)銀行法的規(guī)定基本上采取了規(guī)范化的監(jiān)督管理的方法，規(guī)定了兩種具體的方式：一是要求商業(yè)銀行提供報表資料；二是進行現(xiàn)場檢查。當然在實際操作中不一定限于這兩種方式，在不與法律和有關(guān)規(guī)定相違背的情況下，進行監(jiān)督管理的方式可以是多種多樣的。
????就監(jiān)督管理的主要方面看，西方國家一般將商業(yè)銀行的設(shè)立作為監(jiān)督管理的內(nèi)容。對于運行中的商業(yè)銀行，一般對資本充足率、銀行業(yè)務(wù)范圍、資產(chǎn)流動性、經(jīng)營管理水平、資產(chǎn)質(zhì)量、贏利狀況以及對單一客戶貸款和對關(guān)系人貸款等方面進行監(jiān)督管理。在銀行經(jīng)營狀況不佳的情況下，中央銀行可能通過再貸款的方式幫助商業(yè)銀行渡過難關(guān)，必要時接管商業(yè)銀行，使其恢復正常經(jīng)營能力。有些國家建立了存款保險制度，以解決在銀行倒閉的情況下維護廣大存款人利益的問題。存款保險制度也是對商業(yè)銀行進行監(jiān)督管理的措施之一。我國商業(yè)銀行法的監(jiān)督管理一章是從商業(yè)銀行的角度規(guī)定的，因此這一章的內(nèi)容中不包括商業(yè)銀行設(shè)立和接管、終止的內(nèi)容。但這并不是說銀行的設(shè)立和接管、終止不是銀行業(yè)監(jiān)督管理的內(nèi)容。
????第五十九條????商業(yè)銀行應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定，制定本行的業(yè)務(wù)規(guī)則，建立、健全本行的風險管理和內(nèi)部控制制度。
????【釋義】????本條是關(guān)于商業(yè)銀行的內(nèi)部監(jiān)督管理的規(guī)定。
????本條將原來的“按照中國人民銀行的規(guī)定”修正為“按照有關(guān)規(guī)定”。
????要使商業(yè)銀行按照法律、行政法規(guī)等有關(guān)規(guī)定進行經(jīng)營管理和業(yè)務(wù)操作，防止風險，保護存款人的利益，使商業(yè)銀行穩(wěn)健運行，僅有監(jiān)督管理機關(guān)的外部監(jiān)督管理是不夠的。銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的監(jiān)督管理只有通過銀行內(nèi)部的嚴格制度才能起作用。商業(yè)銀行內(nèi)部必須機構(gòu)完備、制度嚴密，有合理有效的操作規(guī)程以及嚴格的內(nèi)部監(jiān)督機制。因此，商業(yè)銀行法第五十九條和第六十條規(guī)定了商業(yè)銀行的內(nèi)部監(jiān)督管理制度。實際上，商業(yè)銀行業(yè)務(wù)規(guī)章是否完備，業(yè)務(wù)管理、現(xiàn)金管理和安全防范、稽核檢查制度是否嚴格有效，也屬于監(jiān)督管理范圍。如果商業(yè)銀行在這些方面有問題，監(jiān)督機關(guān)有權(quán)提出建議或命令改正。商業(yè)銀行的內(nèi)部管理和監(jiān)督制度的合法有效是監(jiān)督管理當局有效監(jiān)督管理的前提。對于一個內(nèi)部管理混亂的商業(yè)銀行，監(jiān)管當局的監(jiān)督管理是很難發(fā)揮作用的。因此，商業(yè)銀行法在監(jiān)督管理一章首先對商業(yè)銀行的內(nèi)部管理和監(jiān)督制度提出要求。
????商業(yè)銀行法第五十九條的規(guī)定實際上是要求商業(yè)銀行按照法律、行政法規(guī)等有關(guān)規(guī)定建立規(guī)章制度。因此商業(yè)銀行首先應(yīng)當制定業(yè)務(wù)規(guī)章，業(yè)務(wù)規(guī)章制定得好壞影響很大，沒有一套完善的制度是不可能進行有效的經(jīng)營管理和業(yè)務(wù)操作的。商業(yè)銀行不是一般的企業(yè)，在國民經(jīng)濟中占有重要地位，起著重要作用，關(guān)系到金融業(yè)的穩(wěn)定和存款人的利益。商業(yè)銀行經(jīng)營不善和倒閉的后果是非常嚴重的。因此商業(yè)銀行應(yīng)當按照法律、行政法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，首先制定好業(yè)務(wù)規(guī)章。但僅有規(guī)章是不夠的，還要按照規(guī)章把各項制度建立起來并嚴格執(zhí)行，這包括業(yè)務(wù)管理、現(xiàn)金管理和安全防范制度。對于業(yè)務(wù)管理，已有許多法律、行政法規(guī)和中國人民銀行、國務(wù)院財政部門以及其他部門發(fā)布的規(guī)章，商業(yè)銀行應(yīng)當按照這些規(guī)定建立、健全業(yè)務(wù)管理的制度。對現(xiàn)金管理制度，國務(wù)院1988年曾發(fā)布《現(xiàn)金管理暫行條例》。商業(yè)銀行應(yīng)當按照國務(wù)院、有關(guān)部門和中央銀行的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。安全防范雖然不是業(yè)務(wù)問題，但也要建立、健全嚴格和周密的規(guī)章制度，因為銀行不同于一般企業(yè)，這個道理是不言自明的。
????由于我國銀行業(yè)監(jiān)督管理體制的改革，原由中國人民銀行履行的監(jiān)督管理職責大部分交由國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)執(zhí)行。本條文字上作出相應(yīng)修改，以符合這一改革的要求。
????第六十條????商業(yè)銀行應(yīng)當建立、健全本行對存款、貸款、結(jié)算、呆賬等各項情況的稽核、檢查制度。
????商業(yè)銀行對分支機構(gòu)應(yīng)當進行經(jīng)常性的稽核和檢查監(jiān)督。
????【釋義】????本條是關(guān)于商業(yè)銀行的內(nèi)部稽核、檢查制度的規(guī)定。
????對于商業(yè)銀行的內(nèi)部管理和監(jiān)督制度的另外一個要求是，建立、健全對自身及其分支機構(gòu)的稽核、檢查制度。這一制度又稱為系統(tǒng)內(nèi)部稽核、檢查，有別于國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對各類銀行和非銀行金融機構(gòu)的外部稽核、檢查制度。內(nèi)部稽核、檢查是一種對于商業(yè)銀行自身及其分支機構(gòu)所從事的業(yè)務(wù)活動，以會計核算資料為主要依據(jù)，以法律、行政法規(guī)等有關(guān)規(guī)定為標準，進行真實性、合法性、安全性和效益性檢查的一種內(nèi)部經(jīng)濟監(jiān)督方式。這種內(nèi)部監(jiān)督對于保證商業(yè)銀行合法、安全、有效地經(jīng)營是十分重要的。1982年，中國人民銀行就在會計司設(shè)立了稽核處，之后，各專業(yè)銀行也都相繼在內(nèi)部設(shè)立了稽核機構(gòu)，建立了稽核檢查制度。實踐證明這是一個很好的制度，對于保證商業(yè)銀行的合法、有效的經(jīng)營起了很好的作用。因此，修正后的商業(yè)銀行法對這一制度又作了規(guī)定。內(nèi)部監(jiān)督管理制度對銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對商業(yè)銀行的監(jiān)督管理是十分必要的，內(nèi)部監(jiān)督管理制度的完善和有效執(zhí)行有利于銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對商業(yè)銀行實施有效的監(jiān)督管理。因此，商業(yè)銀行應(yīng)當按照法律、行政法規(guī)等有關(guān)規(guī)定建立、健全內(nèi)部稽核、檢查制度并使之有效運作。
????第六十一條????商業(yè)銀行應(yīng)當按照規(guī)定向國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)、中國人民銀行報送資產(chǎn)負債表、利潤表以及其他財務(wù)會計、統(tǒng)計報表和資料。
????【釋義】????本條是關(guān)于商業(yè)銀行向監(jiān)督管理部門報送有關(guān)資料的規(guī)定。
????本條將原條文中的“定期”修改為“按照規(guī)定”；“向中國人民銀行報送”修改為“向國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)、中國人民銀行報送”；“資產(chǎn)負債表、損益表以及其他財務(wù)會計報表和資料”修改為“資產(chǎn)負債表、利潤表以及其他財務(wù)會計、統(tǒng)計報表和資料。”
????要求提供材料是銀行業(yè)監(jiān)督管理部門對商業(yè)銀行進行監(jiān)督管理最常用的辦法。因為通過報表，就可以分析商業(yè)銀行的資本適度狀況、資本質(zhì)量狀況、資產(chǎn)流動性、各項貸款比例、大額貸款發(fā)放等情況，就可以了解商業(yè)銀行的經(jīng)營活動的水平，分析問題，發(fā)現(xiàn)問題，做出對策，及時糾正；并根據(jù)商業(yè)銀行的運作狀況，制定有關(guān)金融政策，促使金融業(yè)和經(jīng)濟的健康發(fā)展。除本法外，中國人民銀行法和銀行業(yè)監(jiān)督管理法也有關(guān)于商業(yè)銀行報送有關(guān)材料的規(guī)定。
????商業(yè)銀行報送的資料包括：
????“資產(chǎn)負債表”，又可以稱為資金平衡表，是反映一年來商業(yè)銀行全部資產(chǎn)、負債和所有者權(quán)益的報表。它表明了商業(yè)銀行各項資產(chǎn)、各項負債和所有者權(quán)益的增減變動以及各項目之間的相互關(guān)系。可據(jù)以核查資產(chǎn)、負債和所有者權(quán)益的構(gòu)成是否合理，考察各項資金計劃的執(zhí)行結(jié)果，為分析各項銀行業(yè)務(wù)，預(yù)測發(fā)展前景提供數(shù)據(jù)和信息。
????“損益表”又可以稱為損益計算書，是反映商業(yè)銀行會計年度期間經(jīng)營成果的報表，一般包括三個部分，收入、支出、本年度期間凈收益（或虧損）。損益表的編制在于反映全年營業(yè)收入、管理費用、營業(yè)外收支以及利潤等情況，以便比較收支，考核財務(wù)計劃的執(zhí)行結(jié)果，分析盈虧變化的原因。
????“利潤表”是反映企業(yè)在一定會計期間經(jīng)營成果的報表。利潤表應(yīng)當按照各項收入、費用以及構(gòu)成利潤的各個項目分類分項列示。其中，收入、費用和利潤的定義及列示應(yīng)當遵循下列規(guī)定：1．收入，是指企業(yè)在銷售商品、提供勞務(wù)及讓渡資產(chǎn)使用權(quán)等日常活動中所形成的經(jīng)濟利益的總流入。收入不包括為第三方或者客戶代收的款項。在利潤表上，收入應(yīng)當按照其重要性分項列示。2．費用，是指企業(yè)為銷售商品、提供勞務(wù)等日常活動所發(fā)生的經(jīng)濟利益的流出。在利潤表上，費用應(yīng)當按照其性質(zhì)分項列示。3．利潤，是指企業(yè)在一定會計期間的經(jīng)營成果。在利潤表上，利潤應(yīng)當按照營業(yè)利潤、利潤總額和凈利潤等利潤的構(gòu)成分類分項列示。2000年6月，國務(wù)院根據(jù)新修改的《中華人民共和國會計法》，制定了新的《企業(yè)財務(wù)會計報告條例》。按照規(guī)定，企業(yè)的會計報表由資產(chǎn)負債表、利潤表、現(xiàn)金流量表及相關(guān)附表組成。因此，本次對《商業(yè)銀行法》的修訂中，也相應(yīng)地把要求銀行業(yè)金融機構(gòu)報送的“損益表”改成“利潤表”。
????以上三種報表是商業(yè)銀行最重要的報送材料，隨著銀行業(yè)的發(fā)展，其他會計、統(tǒng)計報表和資料對銀行業(yè)監(jiān)管的意義也越來越大。商業(yè)銀行應(yīng)當定期報送材料，同時還要按照國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)和中國人民銀行的要求，隨時報送有關(guān)材料。
????第六十二條????國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)有權(quán)依照本法第三章、第四章、第五章的規(guī)定，隨時對商業(yè)銀行的存款、貸款、結(jié)算、呆賬等情況進行檢查監(jiān)督。檢查監(jiān)督時，檢查監(jiān)督人員應(yīng)當出示合法的證件。商業(yè)銀行應(yīng)當按照國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)的要求，提供財務(wù)會計資料、業(yè)務(wù)合同和有關(guān)經(jīng)營管理方面的其他信息。
????中國人民銀行有權(quán)依照《中華人民共和國中國人民銀行法》第三十二條、第三十四條的規(guī)定對商業(yè)銀行進行檢查監(jiān)督。
????【釋義】????本條是關(guān)于對商業(yè)銀行實施檢查監(jiān)督的規(guī)定。
????本條為與銀行業(yè)監(jiān)督管理法和新修正的中國人民銀行法銜接，將現(xiàn)場檢查的監(jiān)管機關(guān)修正為國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)；同時增加一款規(guī)定了中國人民銀行在法定情況下進行現(xiàn)場監(jiān)督的職權(quán)。
????檢查監(jiān)督又稱為現(xiàn)場檢查，是中央銀行和銀行業(yè)監(jiān)督管理部門經(jīng)常采用的監(jiān)督管理方式之一。是世界上許多國家的銀行業(yè)監(jiān)督機構(gòu)對商業(yè)銀行監(jiān)督管理的通行做法。在美國，聯(lián)邦儲備委員會監(jiān)管商業(yè)銀行的經(jīng)常做法，就是檢查商業(yè)銀行的經(jīng)營管理是否穩(wěn)健，經(jīng)理人員是否稱職，銀行是否遵紀守法以及采取哪些措施來改善經(jīng)營管理。一般是檢查其經(jīng)營管理，分為五個方面：一般業(yè)務(wù)、信托業(yè)務(wù)、國際業(yè)務(wù)、消費信貸以及電子數(shù)據(jù)整理檢查等。檢查方式分為一般檢查，特殊檢查和視察。一般檢查是對各項業(yè)務(wù)的一般性檢查；特殊檢查是針對某一項特殊業(yè)務(wù)與問題進行檢查；視察則為監(jiān)督性視察，不需寫正式檢查報告，但可將視察結(jié)果寫成備忘錄交監(jiān)管當局。
????銀行業(yè)監(jiān)督管理法第三十四條和中國人民銀行法第三十二條、第三十四條規(guī)定了銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)和中國人民銀行采取現(xiàn)場檢查的權(quán)限和條件。
????現(xiàn)場檢查不同于我國傳統(tǒng)的金融稽核，現(xiàn)場檢查在銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)或中國人民銀行的職權(quán)范圍內(nèi)根據(jù)審慎監(jiān)管的要求進行。檢查監(jiān)督的范圍不限于會計資料，對有關(guān)銀行業(yè)務(wù)活動的一切方面都可以進行檢查，主要是存款、貸款、結(jié)算、呆賬等情況。對于銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)或中國人民銀行的檢查監(jiān)督，商業(yè)銀行不得拒絕，并有義務(wù)協(xié)助檢查，同時根據(jù)銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)或中國人民銀行的要求，提供財務(wù)會計資料，業(yè)務(wù)合同和有關(guān)經(jīng)營管理方面的其他信息。但銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)或中國人民銀行的檢查監(jiān)督人員有義務(wù)向被檢查的單位出示合法的證件，否則商業(yè)銀行有權(quán)拒絕檢查。所謂合法的證件并不僅指銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)工作人員的工作證，而還有專門用于檢查監(jiān)督的證件；同時銀行業(yè)監(jiān)督管理法第三十四條第二款還規(guī)定，現(xiàn)場檢查時，檢查人員不得少于2人。因而進行檢查監(jiān)督并不是銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)或中國人民銀行的工作人員隨便進行的，必須是經(jīng)過批準的有組織的檢查，符合一定的法定條件才可以進行的。這里體現(xiàn)的是國家有效監(jiān)管與商業(yè)銀行合法權(quán)益的統(tǒng)一。
????第六十三條????商業(yè)銀行應(yīng)當依法接受審計機關(guān)的審計監(jiān)督。
????【釋義】????本條是關(guān)于商業(yè)銀行接受審計監(jiān)督的規(guī)定。
????我國實行審計監(jiān)督制度。縣以上各級政府都設(shè)立審計機關(guān)，對各級政府的各個部門、金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)單位的財務(wù)收支進行審計監(jiān)督。按照規(guī)定，國有的金融機構(gòu)的財務(wù)收支接受審計監(jiān)督。審計機關(guān)對國有金融機構(gòu)的資產(chǎn)、負債、損益，進行審計監(jiān)督。
????審計機關(guān)有下列權(quán)限：
????1．要求被審計單位按照規(guī)定報送預(yù)算或者財務(wù)收支計劃、預(yù)算執(zhí)行情況、決算、財務(wù)報告以及其他與財政收支或者財務(wù)收支有關(guān)的資料，被審計機關(guān)不得拒絕、拖延、謊報。
????2．檢查被審計單位的會計憑證、會計賬簿、會計報表以及其他與財政收支或者財務(wù)收支有關(guān)的資料和資產(chǎn)，被審計單位不得拒絕。
????3．就審計事項的有關(guān)問題向有關(guān)單位和個人進行調(diào)查，并取得有關(guān)證明材料，有關(guān)單位和個人應(yīng)當支持、協(xié)助審計機關(guān)工作，如實向?qū)徲嫏C關(guān)反映情況，提供有關(guān)證明材料。
????4．制止被審計單位正在進行的違反國家規(guī)定的財政收支、財務(wù)收支行為和其他阻礙審計工作的行為。
????5．向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果。
????審計法還規(guī)定了審計過程中被審計單位及有關(guān)人員的違法行為所應(yīng)負的法律責任。
????商業(yè)銀行應(yīng)當按照商業(yè)銀行法、審計法的有關(guān)規(guī)定，依法接受審計機關(guān)的審計監(jiān)督。