第七十八條 無權批準征用、使用土地的單位或者個人非法批準占用土地的，超越批準權限非法批準占用土地的，不按照土地利用總體規劃確定的用途批準用地的，或者違反法律規定的程序批準占用、征用土地的，其批準文件無效，對非法批準征用、使用土地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。非法批準、使用的土地應當收回，有關當事人拒不歸還的，以非法占用土地論處。

　　非法批準征用、使用土地，對當事人造成損失的，依法應當承擔賠償責任。

　　【釋義】 本條是對非法批地的處罰以及賠償責任的規定。

　　一、在本法規定的各項法律責任的規定中，本條是非常重要的一條。這次土地管理法修改的核心內容，在于確立新的土地用途管制措施，嚴格用地審批管理程序，強化土地利用總體規劃的法律地位和作用，以做到切實保護耕地。為實現本法的立法目的，很大程度上，取決于有關政府和部門能否依法行使本法賦予的職權。因此，在法律上保證有關權力不得濫用，是十分必要的，而最有力的保證措施之一，就是規定對濫用權力的依法追究相應的法律責任。

　　二、適用本條規定的非法批地行為，包括以下四種情況：

　　1．無批準權而非法批準占用土地的行為。根據本法第四十四條規定，建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。省級人民政府批準的道路、管線工程和大型基礎設施建設項目、國務院批準的建設項目占用土地，涉及農用地轉用的，應當由國務院批準；在土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模范圍內為實施該規劃而將農用地轉為建設用地的，應當按照土地利用年度計劃分批次由原批準土地利用總體規劃的機關批準。違反上述規定，由其他有關各級政府批準用地的，即是本條規定的無權批準而非法批準占用土地的行為。根據本法第四十五條規定，征用基本農田的，由國務院批準。地方各級人民政府批準征用基本農田的，即是本條規定的無權批準而非法批準征用土地的行為。根據本法第五十七條規定，臨時用地應當由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準。因此，沒有該批準權的鄉級人民政府或者各級人民政府的其他行政主管部門批準臨時用地的，也是本條規定的無權批準而非法批準占用土地的行為，此外，本法未授予有關土地征用、使用審批權限的各級人民政府的其他部門或者單位，無權批地，如果批地，也是無權批準而非法批地的行為。

　　2．超越批準權限非法批地的行為。這是指下級地方人民政府越權批準應當依法由上一級人民政府或者國務院審批的占用、征用土地的行為。例如，根據本法第四十五條的規定，省級人民政府批準征用基本農田以外其他耕地超過三十五公頃或者其他土地超過七十公頃的，即為越權批準。

　　3．依照本法規定，享有有關土地批準權的各級人民政府不按照土地利用總體規劃確定的土地用途批準用地的行為。例如，根據本法第四十四條的規定，市、縣級人民政府批準的具體建設項目用地違反土地利用總體規劃要求的用途的，即是本條規定的不按照土地利用總體規劃確定的土地用途批準用地的行為。

　　4．違反法律規定的程序批準占用、征用土地的行為。例如，違反本法第四十五條規定，未依法先行辦理農用地轉用審批手續而批準征用農用地的；違反本法第五十七條規定，在城市規劃區內的臨時用地，未經有關城市規劃行政主管部門同意而批準的。此外，為了保護森林資源，嚴格控制建設占用林地，有效制止非法侵占林地的現象，經修改并已于1998年4月 29日通過的《森林法》對占用、征用林地作出了嚴格的程序性規定。《森林法》第十八條規定，進行勘查、開采礦藏和各項建設工程，必須占用或者征用林地的，經縣級以上人民政府林業主管部門審核同意后，依法辦理建設用地審批手續。強調林業行政主管部門對占用、征用林地的審核程序，是保護林地，控制占用、征用林地的必要措施。因此，根據《森林法》的這一條規定，征用、占用林地的，在依照本法的有關規定辦理征用、占用審批手續之前，必須先取得有關林業行政主管部門的審核同意。未經林業主管部門審核，或者經審核未取得林業主管部門同意而批準征用、占用林地的，即是本條規定的違反程序批地的違法行為。

　　此外，根據本條的規定，非法批準、使用的土地應當收回，有關當事人拒不歸還的。以非法占用土地論處，即依據本法第七十六條或者第七十七條的有關規定處罰。

　　二、對本條規定的違法行為的處罰包括給予行政處分和追究刑事責任兩種：

　　1．行政處分。對非法批準征用、使用土地的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，由其所在單位或者其上級主管部門，或者行政監察部門依法給予行政處分。

　　2．對構成犯罪的，應當依法追究刑事責任。根據刑法第四百一十條的規定，國家機關工作人員徇私舞弊，違反土地管理法規，濫用職權，非法批準征用、占用土地，或者低價出讓國有土地使用權，情節嚴重的，處三年以下有期徒刑或者拘役；致使國家或者集體利益遭受特別重大損失的，處三年以上七年以下有期徒刑。

　　三、行政賠償責任。根據本條第二款的規定，對非法批地的，除依法給予行政處分和追究刑事責任以外，對當事人造成損失的，還應當由非法批地的機關依法賠償。這里的賠償，就是行政賠償。所謂行政賠償，是國家賠償的一種，是指國家行政機關或者其工作人員違法行使行政職權，侵犯公民、法人或者其他組織的合法權益（包括人身權利和財產權利）并造成損害的，由國家給予賠償的法律制度。《國家賠償法》對這項法律制度作出了具體的規定，目的在于保障公民、法人和其他組織享有依法取得國家賠償的權利，促進國家機關依法行使職權。根據《國家賠償法》的規定，構成行政賠償責任，應當具備以下條件：（1）國家行政機關或者其工作人員違法行使行政職權，即侵權主體是國家行政機關，包括各級人民政府及其職能部門和公務員，并且，侵權主體實施了違法行使職權的行為，即未按照法律、行政法規規定的程序、方法等行使法定的權力，履行法定的職責。（2）造成公民、法人或者其他組織的合法權益的損害，并且該損害與侵權行為有因果關系。（3）法律規定由國家賠償的情形下，國家予以賠償。其中，對違法損害公民、法人或者其他組織財產權利的賠償范圍包括：（1）違法實施罰款、吊銷許可證和執照，責令停產停業，沒收財物等行政處罰的；（2）違法對財產采取查封、扣押、凍結等行政強制措施的；（3）違反國家規定征收財物、攤派費用的；（4）造成財產損害的其他違法行為。同時，國家應當予以賠償的當事人的損失，僅限于已發生的直接財產損失。在具體案件中，非法批地往往表現為有些地方政府或部門為追求經濟利益，非法批準占用、征用土地，招商引資，上建設項目，而當非法批地的違法行為被依法查處和糾正后，已投資從事建設的企業因非法批準占用、征用的土地被收回而受到財產損失。因此，本條第二款規定的非法批地行為，造成當事人財產損失的，根據《國家賠償法》的規定，應當承擔行政賠償責任。因非法批地而受到財產權利損害的當事人，有權請求國家對其作出經濟賠償。賠償義務機關，是違法行使職權的國家行政機關，或者違法行使職權的工作人員所在的國家行政機關。對非法批地的，賠償義務機關為有關人民政府或者有關行政主管部門。當事人的賠償請求，應當以書面形式先向賠償義務機關提出，也可以在申請行政復議或者提起行政訴訟時一并提出，該賠償申請書應當載明以下事項：受害人姓名、性別、年齡、工作單位和住所，法人或者其他組織的名稱、住所及法定代表人或者主要負責人的姓名、職務；具體的賠償要求、事實根據和理由；申請的時間。賠償義務機關應當自收到申請之日起兩個月內依法給予賠償。逾期不予賠償或者賠償請求人對賠償數額有異議的，當事人可以自期間屆滿之日起三個月內向人民法院提起訴訟。

　　此外，《國家賠償法》同時規定了行政追償制度，即國家依法向當事人賠償后，應當向有故意或者重大過失的工作人員追償，即責令其承擔部分或者全部賠償費用。