第十一章 交流與回避

　　第六十三條　國家實行公務(wù)員交流制度。

　　公務(wù)員可以在公務(wù)員隊伍內(nèi)部交流，也可以與國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體中從事公務(wù)的人員交流。

　　交流的方式包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉。

　　【釋義】本條是對公務(wù)員交流的范圍和方式的規(guī)定。

　　一、公務(wù)員交流制度的涵義與特征

　　公務(wù)員的交流，是指機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要或公務(wù)員個人愿望，通過調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉等形式變換公務(wù)員的工作崗位，從而產(chǎn)生變更或消滅行政職務(wù)關(guān)系的活動和制度。它具有以下特征：

　　1.公務(wù)員的交流，是一種橫向的平級調(diào)動，不涉及公務(wù)員的職務(wù)或級別的升降問題。因此，不得以交流程序代替公務(wù)員的職務(wù)升降程序，不能以交流為手段，變相地晉升或降低某公務(wù)員的職務(wù)或者級別。否則，會沖擊公務(wù)員的職務(wù)升降制度。

　　2.公務(wù)員交流范圍的廣泛性。公務(wù)員可以在公務(wù)員隊伍內(nèi)部交流，也可以與國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體中從事公務(wù)的人員交流。根據(jù)這一規(guī)定，我國公務(wù)員的交流，既包括不同機(jī)關(guān)、不同部門、不同地區(qū)、不同職位之間的交流，也包括機(jī)關(guān)與國有企事業(yè)單位工作人員之間的交流。

　　3.公務(wù)員交流形式的多樣性。根據(jù)本法的規(guī)定，交流的方式包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉。

　　在實行文官制度的許多國家里，公務(wù)員的交流都被當(dāng)做一項重要的管理手段而加以利用。西方國家在官員晉升職務(wù)以前，一般都調(diào)到本部門的有關(guān)局、處去工作，全面熟悉情況，以保證晉升以后能順利地領(lǐng)導(dǎo)新部門的工作。在法國，從國立行政學(xué)校和郵電職員中錄用的各個職類的公務(wù)員，在原部門服務(wù)4年后，還應(yīng)當(dāng)?shù)狡渌块T經(jīng)受鍛煉。美國規(guī)定：政府部門可以到其他部門去選拔提升人才，以保證新官員具有較高素質(zhì)，并使各部門間的官員能夠流動。這些有關(guān)公務(wù)員的交流的措施在具體的實施過程中被證明是科學(xué)的，是行之有效的。

　　1993年《國家公務(wù)員暫行條例》設(shè)專章對公務(wù)員的交流制度作了規(guī)定。本法在暫行條例的基礎(chǔ)上，吸收十多年來實踐中有益經(jīng)驗，對交流制度作出了進(jìn)一步完善。

　　二、公務(wù)員交流的意義

　　公務(wù)員的交流是整個公務(wù)員系統(tǒng)中必不可少的協(xié)調(diào)機(jī)制，它對于加強(qiáng)公務(wù)員隊伍建設(shè)和保證公務(wù)員制度的正常運轉(zhuǎn)具有十分重要的意義。主要表現(xiàn)在：

　　1.公務(wù)員的交流有利于機(jī)關(guān)之間以及機(jī)關(guān)與國有企業(yè)事業(yè)單位之間互通人才有無，調(diào)劑人才余缺。

　　2.公務(wù)員的交流可以使公務(wù)員根據(jù)個人成長、發(fā)展的需要，或根據(jù)個人的專業(yè)特長、知識結(jié)構(gòu)，調(diào)到適合自己發(fā)展的工作崗位，有利于調(diào)動公務(wù)員工作的積極性，促進(jìn)機(jī)關(guān)內(nèi)部人才的合理配置。

　　3.公務(wù)員的交流可以使公務(wù)員熟悉不同地區(qū)、不同行業(yè)和不同部門的工作，開闊視野，豐富閱歷，增長才干，避免因長期在某一崗位任職而造成的目光狹窄、僵化保守、因循守舊的狀態(tài)，有利于提高公務(wù)員的綜合能力和素質(zhì)，有利于公務(wù)員開拓進(jìn)取，努力開創(chuàng)新的工作局面，保持整個公務(wù)員隊伍的活力。

　　4.公務(wù)員的交流有利于避免長期在一個地區(qū)、一個部門或者一個職位上任職形成的各種裙帶關(guān)系和以權(quán)謀私的條件，有利于克服官僚主義，防止公務(wù)員腐化，加強(qiáng)廉政建設(shè)。

　　三、公務(wù)員交流的范圍

　　根據(jù)本法的規(guī)定，公務(wù)員可以在不同的機(jī)關(guān)之間交流，也可以與國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體中從事公務(wù)的人員交流。

　　所謂“從事公務(wù)”，是指代表國家對公共事務(wù)進(jìn)行的管理、組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督等活動。它具有兩方面的特點：一是具有管理性，即對公共事務(wù)進(jìn)行管理。這里的公共事務(wù)比較廣泛，既可以是國家事務(wù)，也可以是社會事務(wù)，其范圍涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、文體、衛(wèi)生、科技以及同社會秩序有關(guān)的各種事務(wù)的管理。二是具有國家代表性，即這種活動是代表國家進(jìn)行的，它是一種國家管理性質(zhì)的行為，而不是代表某個人、某個集體、某個團(tuán)體的行為，也就是說，這種活動是國家權(quán)力或其派生權(quán)力的一種體現(xiàn)。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　國有企業(yè)事業(yè)單位及人民團(tuán)體、群眾團(tuán)體是由國家撥款建立或者撥款設(shè)立并維持運轉(zhuǎn)的，這些單位中從事公務(wù)的人員，實際上屬于國家委派經(jīng)管國有資產(chǎn)或者管理公共事務(wù)的人員，他們的活動會影響到國家管理職能，在工作性質(zhì)與公務(wù)員接近。因此，本法規(guī)定公務(wù)員可以與之進(jìn)行交流。

　　根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體包括：中華全國總工會、中國共產(chǎn)主義青年團(tuán)、中華全國婦女聯(lián)合會、中華全國工商聯(lián)合會、中國文學(xué)藝術(shù)界聯(lián)合會、中華全國新聞工作者協(xié)會、中國作家協(xié)會、中國法學(xué)會、中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會、中國國際貿(mào)易促進(jìn)委員會、中國人民對外友好協(xié)會、中國人民外交協(xié)會、中國紅十字會總會、中國殘疾人聯(lián)合會等。

　　四、公務(wù)員交流的形式

　　根據(jù)本法的規(guī)定，交流的方式包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉。與《國家公務(wù)員暫行條例》不同之處在于，本法將暫行條例中的輪換并入轉(zhuǎn)任中。

　　第六十四條　國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團(tuán)體和群眾團(tuán)體中從事公務(wù)的人員可以調(diào)入機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者副調(diào)研員以上及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。調(diào)任人選應(yīng)當(dāng)具備本法第十一條規(guī)定的條件和擬任職位所要求的資格條件，并不得有本法第二十四條規(guī)定的情形。調(diào)任機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)上述規(guī)定，對調(diào)任人選進(jìn)行嚴(yán)格考察，并按照管理權(quán)限審批，必要時可以對調(diào)任人選進(jìn)行考試。

　　【釋義】本條是對調(diào)任的條件及程序的規(guī)定。

　　調(diào)任，是指機(jī)關(guān)以外的工作人員調(diào)入機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者副調(diào)研員以上的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，以及公務(wù)員調(diào)出機(jī)關(guān)任職。調(diào)任是機(jī)關(guān)與其外部系統(tǒng)之間人員交流的主要形式，它反映了公務(wù)員系統(tǒng)的外部開放程度。

　　西方國家的文官系統(tǒng)，在國家行政機(jī)關(guān)的職位出現(xiàn)空缺時，在人事管理手段上表現(xiàn)為內(nèi)升制和外補(bǔ)制兩種不同的任用方法。內(nèi)升制，是指凡職位出現(xiàn)空缺時，由在職的低級公務(wù)員依次補(bǔ)充的做法;外補(bǔ)制，是指凡職位出現(xiàn)空缺時，不由在職的公務(wù)員升任補(bǔ)充，而從外部選拔人員補(bǔ)充的做法。這兩種任用方法各有利弊：內(nèi)升制使在職公務(wù)員晉升有望，易保持機(jī)關(guān)工作的穩(wěn)定性和連續(xù)性，但公務(wù)員隊伍易出現(xiàn)暮氣沉沉、因循守舊的狀況;外補(bǔ)制能夠從外部吸收卓越人才到機(jī)關(guān)任職，可增加公務(wù)員隊伍的朝氣，但會使在職公務(wù)員感到晉升無望、發(fā)展前途有限而降低工作熱情。從我國目前的實際看，除采取競爭上崗、公開選拔外，允許通過交流的方式使機(jī)關(guān)以外的優(yōu)秀人才進(jìn)人機(jī)關(guān)任職，仍然是現(xiàn)實的需要。

　　一、調(diào)入

　　(一)調(diào)入的條件和要求

　　1.調(diào)入機(jī)關(guān)的人員必須符合擬任職務(wù)所要求的政治思想水平、工作能力以及相應(yīng)的資格條件，即應(yīng)當(dāng)具備本法第十一條規(guī)定的條件和擬任職位所要求的資格條件，并不得有本法第二十四條規(guī)定的情形。

　　2.接收調(diào)入者的機(jī)關(guān)必須有相應(yīng)的職位空缺，并在國家規(guī)定的編制員額內(nèi)進(jìn)行，不能違背職位分類的要求，不能超編接收。

　　3.調(diào)入機(jī)關(guān)的人員只限于擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或副調(diào)研員以上的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。由于主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，采取公開考試，擇優(yōu)錄用的辦法，因此，不能從機(jī)關(guān)外部調(diào)入人員擔(dān)任主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，以免沖擊正常的考試錄用和晉升制度。

　　4.調(diào)入必須是確因工作需要，如果調(diào)入過濫，勢必影響本機(jī)關(guān)內(nèi)部人員的正常升遷發(fā)展，極易挫傷他們的積極性，還會影響行政管理的連續(xù)性和行政效率的提高。

　　(二)調(diào)入程序

　　與錄用相比，同為進(jìn)人公務(wù)員隊伍的方式之一，調(diào)入的程序較為簡便，考試不作為必經(jīng)程序。這是因為，一般來說，這些調(diào)入的人員在原機(jī)關(guān)或者國有企事業(yè)單位中已經(jīng)擔(dān)任一定職務(wù)，并已經(jīng)具備擬任職務(wù)的德才條件。因此，對他們不必適用一般的考試錄用程序來測試其文化知識、業(yè)務(wù)知識與業(yè)務(wù)能力。

　　在制定本法的過程中，有些地方和部門提出，目前公務(wù)員制度中，對于主任科員以下的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員實行“凡進(jìn)必考”，而處級以上公務(wù)員則可以直接調(diào)入，使得年輕人通過考試錄用進(jìn)入公務(wù)員隊伍的機(jī)會減少，大量的公務(wù)員從企事業(yè)單位調(diào)入或由軍轉(zhuǎn)干部安置，形成了低職務(wù)公務(wù)員隊伍門檻很高，而高職務(wù)公務(wù)員門檻較低，公務(wù)員隊伍老化、學(xué)歷偏低等不合理現(xiàn)象，青黃不接的問題比較突出。有的地方提出，在一些基層機(jī)關(guān)中，公務(wù)員的調(diào)入不能做到公開透明，有“暗箱操作”的現(xiàn)象。因此，有的同志建議調(diào)入亦應(yīng)進(jìn)行公開的、競爭性的考試。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　上述情況反映了目前工作程序中的一些問題，但法律中硬性規(guī)定凡調(diào)入均進(jìn)行公開的、競爭性的考試，目前實踐中還難以做到。本法本著優(yōu)化公務(wù)員隊伍，保證公務(wù)員素質(zhì)的精神，強(qiáng)調(diào)調(diào)入機(jī)關(guān)對擬調(diào)入人選必須按照規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格考察，并按照管理權(quán)限審批。調(diào)任機(jī)關(guān)認(rèn)為需要時，可以進(jìn)行考試。

　　調(diào)入人員一旦調(diào)入機(jī)關(guān)擔(dān)任某一職務(wù)，即取得公務(wù)員的身份和資格，適用公務(wù)員法進(jìn)行管理，享受公務(wù)員的權(quán)利并履行公務(wù)員的義務(wù)。

　　二、調(diào)出

　　調(diào)出，是指公務(wù)員離開公務(wù)員隊伍到機(jī)關(guān)以外的單位任職。對調(diào)出機(jī)關(guān)的公務(wù)員沒有限制性要求，但是公務(wù)員的調(diào)出必須經(jīng)原任免機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，并要辦理調(diào)動手續(xù)，完成公務(wù)交接，必要時接收財務(wù)審計。

　　公務(wù)員調(diào)出機(jī)關(guān)后，不再保留公務(wù)員的身份，其工作和工資待遇由接收單位按國家有關(guān)規(guī)定來安排和辦理。

　　第六十五條　公務(wù)員在不同職位之間轉(zhuǎn)任應(yīng)當(dāng)具備擬任職位所要求的資格條件，在規(guī)定的編制限額和職數(shù)內(nèi)進(jìn)行。

　　對省部級正職以下的領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)當(dāng)有計劃、有重點地實行跨地區(qū)、跨部門轉(zhuǎn)任。

　　對擔(dān)任機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和工作性質(zhì)特殊的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)有計劃地在本機(jī)關(guān)內(nèi)轉(zhuǎn)任。

　　【釋義】本條是對轉(zhuǎn)任的條件和程序的規(guī)定。

　　(一)轉(zhuǎn)任的含義

　　轉(zhuǎn)任，是指公務(wù)員因工作需要或其他正當(dāng)理由在機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的平級調(diào)動，它可以跨地區(qū)、跨部門，也可以在同一部門內(nèi)的不同職位之間進(jìn)行。轉(zhuǎn)任是公務(wù)員在機(jī)關(guān)系統(tǒng)內(nèi)部的交流方式，是實現(xiàn)公務(wù)員合理流動的有效途徑。

　　國家公務(wù)員暫行條例中曾規(guī)定有“輪換”的交流方式。輪換的目的，一是加強(qiáng)公務(wù)員隊伍的廉政建設(shè)，二是為了加強(qiáng)對公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)骨干的培養(yǎng)和鍛煉。這兩個因素都屬于工作上的需要，且兩種方式有許多共同之處，尤其是兩者后果相同，即都不改變公務(wù)員的身份，只引起了行政職務(wù)關(guān)系的變更，因此將輪換單獨作為一種交流的方式意義不大?；谏鲜隹紤]，本法將輪換與轉(zhuǎn)任兩個概念予以合并，統(tǒng)稱為轉(zhuǎn)任。

　　(二)轉(zhuǎn)任的原因和種類

　　1.因工作需要的轉(zhuǎn)任。包括由于機(jī)關(guān)實際工作的需要，必須充實或加強(qiáng)某一地區(qū)、某一部門或某一方面的工作，或者為了防止腐敗現(xiàn)象產(chǎn)生以及培養(yǎng)公務(wù)員的綜合能力和素質(zhì)的需要，機(jī)關(guān)有計劃、有組織、有目的地對人員結(jié)構(gòu)進(jìn)行的必要調(diào)整。

　　2.因回避需要的轉(zhuǎn)任?；乇苤贫纫蠊珓?wù)員必須按照法定范圍實行任職回避和地域回避，可通過轉(zhuǎn)任這種方式使公務(wù)員的任職符合回避的要求。

　　3.因機(jī)構(gòu)調(diào)整、撤銷、合并而導(dǎo)致編制總額和職數(shù)的變更。隨著機(jī)關(guān)管理內(nèi)容的發(fā)展變化，機(jī)關(guān)的職能也會有所增減，相應(yīng)地必然會引起機(jī)構(gòu)的變動和職數(shù)的增減，這樣就會導(dǎo)致有些單位出現(xiàn)職位空缺而需要補(bǔ)充人員，有些單位則可能出現(xiàn)編余人員的現(xiàn)象。因此，需要通過轉(zhuǎn)任這種方式來調(diào)劑公務(wù)員隊伍內(nèi)部的人才余缺。

　　4.因個人原因的轉(zhuǎn)任。有的公務(wù)員因所任職位要求與其所學(xué)專業(yè)不對口，用非所長，為合理配置人才，充分發(fā)揮公務(wù)員的專業(yè)特長，需要通過轉(zhuǎn)任來促進(jìn)人才的合理流動而達(dá)到目的。有些公務(wù)員則是由于在生活中存在一些實際困難，如夫妻兩地分居，居家上班交通不便等，轉(zhuǎn)任可為其提供一個解決實際困難的辦法，能促使公務(wù)員安心工作，提高工作效率。

　　(三)轉(zhuǎn)任的條件與要求

　　公務(wù)員在不同職位之間轉(zhuǎn)任應(yīng)當(dāng)具備擬任職位所要求的資格條件，在規(guī)定的編制限額和職數(shù)內(nèi)進(jìn)行。

　　1.轉(zhuǎn)任者必須符合擬轉(zhuǎn)任職務(wù)資格條件的要求。公務(wù)員的轉(zhuǎn)任必然引起公務(wù)員職位的變動，而不同的職位對任職人員的條件要求有所不同，如工作經(jīng)驗、能力性格等等。因此，為了保證機(jī)關(guān)的工作效率和工作質(zhì)量，接收轉(zhuǎn)任人員的機(jī)關(guān)必須對擬轉(zhuǎn)任者根據(jù)其轉(zhuǎn)任職位的要求進(jìn)行全面考核，以確定其是否勝任擬轉(zhuǎn)任的職位。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　2.轉(zhuǎn)任必須在國家規(guī)定的編制限額和職數(shù)內(nèi)進(jìn)行，接收轉(zhuǎn)任公務(wù)員的機(jī)關(guān)必須有相應(yīng)的職位空缺。編制限額，是指國家機(jī)構(gòu)編制管理部門按各行政部門的職能和任務(wù)的需要下達(dá)的工作人員編制總數(shù)。確定的編制限額，具有法律約束力，是對機(jī)關(guān)的設(shè)置和人員編制實行宏觀控制的重要手段之一，任何單位和個人，都不得擅自突破。同時，轉(zhuǎn)任也不能突破規(guī)定的職數(shù)限制。

　　(四)領(lǐng)導(dǎo)成員的轉(zhuǎn)任

　　本條第二款規(guī)定，對省部級正職以下的領(lǐng)導(dǎo)成員應(yīng)當(dāng)有計劃、有重點地實行跨地區(qū)、跨部門轉(zhuǎn)任。這一措施主要是出于培養(yǎng)鍛煉各級領(lǐng)導(dǎo)干部的需要，以及避免領(lǐng)導(dǎo)成員在某些要害部門任職時間過久容易產(chǎn)生弊端而作出的規(guī)定。

　　在本法審議的過程中，一些常委會組成人員和地方提出，目前一些地方的領(lǐng)導(dǎo)人員調(diào)動過于頻繁，一些剛剛經(jīng)過人大及其常委會選舉、任命的領(lǐng)導(dǎo)成員，幾個月后工作即發(fā)生變動。這種狀況，一方面不利于有關(guān)地方和部門的工作，另一方面也是對權(quán)力機(jī)關(guān)的不尊重。對此，有關(guān)部門在執(zhí)行本法這一規(guī)定時，應(yīng)當(dāng)對上述問題予以重視，制定和實施轉(zhuǎn)任計劃時，必須考慮到領(lǐng)導(dǎo)成員的任期，應(yīng)當(dāng)考慮到它是民意代表選舉產(chǎn)生的，如需轉(zhuǎn)任，應(yīng)當(dāng)盡可能在任期屆滿時予以安排。

　　(五)機(jī)關(guān)內(nèi)部的轉(zhuǎn)任

　　本條第三款規(guī)定，對擔(dān)任機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和工作性質(zhì)特殊的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，應(yīng)當(dāng)有計劃地在本機(jī)關(guān)內(nèi)轉(zhuǎn)任。公務(wù)員在機(jī)關(guān)內(nèi)部的轉(zhuǎn)任是轉(zhuǎn)任的一種特殊方式，是為培養(yǎng)提拔公務(wù)員骨干或者防止人事關(guān)系網(wǎng)的形成，而對擔(dān)任一定級別領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員或擔(dān)任某些特殊性質(zhì)工作的公務(wù)員定期進(jìn)行的有計劃、有組織的崗位轉(zhuǎn)換制度。與一般轉(zhuǎn)任相比，它有較強(qiáng)的計劃性，不是根據(jù)工作的個別需要，也不是根據(jù)公務(wù)員的個人要求進(jìn)行，而是為了培養(yǎng)提拔公務(wù)員骨干，使他們?nèi)媸煜I(yè)務(wù)工作，豐富領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)驗，或者為防止公務(wù)員在一定層次的領(lǐng)導(dǎo)崗位或某些特殊崗位工作太久容易產(chǎn)生的弊端而有計劃進(jìn)行的。

　　機(jī)關(guān)內(nèi)部轉(zhuǎn)任的對象，限于在同一職位連續(xù)任職超過一定年限的擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和某些工作性質(zhì)特殊的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員。之所以規(guī)定非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)應(yīng)實行轉(zhuǎn)任，是由于有的職位雖不擔(dān)負(fù)較重的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，但因職責(zé)特殊，也有定期輪換的必要，以防止主觀上因人地過熟而受人情困擾和以權(quán)謀私，妨礙秉公辦事。機(jī)關(guān)內(nèi)部轉(zhuǎn)任的范圍限于本部門、本單位的不同職位。

　　第六十六條　根據(jù)培養(yǎng)鍛煉公務(wù)員的需要，可以選派公務(wù)員到下級機(jī)關(guān)或者上級機(jī)關(guān)、其他地區(qū)機(jī)關(guān)以及國有企業(yè)事業(yè)單位掛職鍛煉。

　　公務(wù)員在掛職鍛煉期間，不改變與原機(jī)關(guān)的人事關(guān)系。

　　【釋義】本條是對掛職鍛煉的規(guī)定。

　　一、掛職鍛煉的目的

　　掛職鍛煉是培養(yǎng)公務(wù)員、促進(jìn)公務(wù)員成長的有效途徑，也是一種比較特殊的交流形式。公務(wù)員掛職鍛煉的目的主要是基于工作的需要以及培養(yǎng)鍛煉公務(wù)員的需要。隨著社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化的不斷發(fā)展，機(jī)關(guān)的管理工作也日趨復(fù)雜、多變，公務(wù)員不僅要具備較高的政治思想水平和專業(yè)知識結(jié)構(gòu)，而且還要有豐富的實踐經(jīng)驗和靈活的應(yīng)變能力。如果公務(wù)員的工作經(jīng)歷比較簡單，或者從大中專學(xué)校畢業(yè)而直接進(jìn)人機(jī)關(guān)從事管理工作，或者長期在高層次機(jī)關(guān)任職，其往往會由于缺乏各種工作經(jīng)驗以及處理復(fù)雜工作的應(yīng)變能力，難以較好地完成本職工作。因此，應(yīng)有計劃地選派在職公務(wù)員到基層單位或者上級機(jī)關(guān)去鍛煉一段時期，以豐富經(jīng)驗，增長才干，為培養(yǎng)中、青年公務(wù)員打好基礎(chǔ)。

　　二、掛職鍛煉的范圍

　　根據(jù)本法的規(guī)定，公務(wù)員的掛職鍛煉是一種內(nèi)外混合型的交流方式，既可在上下級機(jī)關(guān)之間進(jìn)行，也可以在不同地區(qū)的機(jī)關(guān)之間交流，還可以在機(jī)關(guān)與國有企事業(yè)單位之間進(jìn)行。本法對掛職鍛煉范圍的規(guī)定與《國家公務(wù)員暫行條例》的規(guī)定不同。條例規(guī)定的掛職鍛煉的范圍，限于上級機(jī)關(guān)選派公務(wù)員到基層機(jī)關(guān)或者企業(yè)、事業(yè)單位擔(dān)任一定職務(wù)。實踐中，近年來一些下級機(jī)關(guān)的工作人員到上級機(jī)關(guān)或者中央機(jī)關(guān)掛職鍛煉，取得了非常好的效果。本法將這一有益的做法在法律中予以體現(xiàn)，規(guī)定較高級別的機(jī)關(guān)可以選派公務(wù)員到基層機(jī)關(guān)去掛職鍛煉，基層機(jī)關(guān)也可以選派公務(wù)員到較高級別的機(jī)關(guān)去掛職鍛煉。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　掛職鍛煉的對象是從在職公務(wù)員中選派的，并不是每一名公務(wù)員都要輪流去掛職鍛煉，一般來說，選派掛職鍛煉的對象主要是缺乏基層工作經(jīng)歷的公務(wù)員以及有培養(yǎng)前途的中、青年公務(wù)員。

　　三、掛職鍛煉與其他交流方式的區(qū)別

　　1.掛職鍛煉與調(diào)任和轉(zhuǎn)任不同，它不是通過交流而形成長期固定的職務(wù)關(guān)系，而只是臨時更換工作崗位，一般期限為一至二年，期滿后，仍回原機(jī)關(guān)工作。

　　2.掛職鍛煉作為一種特殊的交流方式，并不引起公務(wù)員法律身份的產(chǎn)生或消滅，也不引起職務(wù)關(guān)系的變化。因為，在掛職鍛煉這種交流形式中，鍛煉人員并未改變他與原機(jī)關(guān)的人事關(guān)系，因此，無需辦理調(diào)動手續(xù)，其檔案和編制仍在原機(jī)關(guān)，只是在業(yè)務(wù)工作上受接收單位的領(lǐng)導(dǎo)。

　　第六十七條　公務(wù)員應(yīng)當(dāng)服從機(jī)關(guān)的交流決定。

　　公務(wù)員本人申請交流的，按照管理權(quán)限審批。

　　【釋義】本條是對公務(wù)員有服從機(jī)關(guān)交流決定義務(wù)的規(guī)定。

　　交流包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任和掛職鍛煉。機(jī)關(guān)所作出的交流決定是一種行政命令，這種行政命令對公務(wù)員具有約束力。交流決定一旦作出，公務(wù)員有義務(wù)服從;拒不服從者，機(jī)關(guān)可對其進(jìn)行批評教育，必要時還可以給予其紀(jì)律處分。但是，機(jī)關(guān)的最終目的是做好行政管理工作，而不是要體現(xiàn)行政命令的權(quán)威性。因此，在實踐中，為了有利于行政管理活動的正常進(jìn)行，并根據(jù)服從工作需要與照顧公務(wù)員個人愿望和具體困難相結(jié)合的原則，機(jī)關(guān)在決定交流時，有必要征求本人的意見，對其提出的合理要求和意見應(yīng)予充分考慮，避免因交流給公務(wù)員個人在工作上、生活上造成困難和不便，從而影響其工作積極性。如果有些合理要求一時難以滿足而工作又確實需要的，應(yīng)當(dāng)做好有關(guān)人員的思想工作，說服其以工作為重，服從組織安排。當(dāng)然，如果個別公務(wù)員借交流之機(jī)有意提出一些不合理的要求，應(yīng)予拒絕，并要對其進(jìn)行必要的批評教育。

　　依個人申請的交流，是指公務(wù)員個人有要求交流的合法而又正當(dāng)?shù)睦碛啥鲃犹岢錾暾?，?jīng)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)后進(jìn)行的交流。這種交流的原因是公務(wù)員個人有符合法律、法規(guī)規(guī)定的要求交流的正當(dāng)理由;交流的提出者是公務(wù)員本人;是否能夠交流，由機(jī)關(guān)按管理權(quán)限審批后決定。在實踐中，凡是其要求符合法定的申請理由和條件，或與法律、法規(guī)、政策的原則不沖突而實際工作又允許，就應(yīng)當(dāng)及時予以批準(zhǔn)，辦理好交流手續(xù)。如果經(jīng)審查，申請交流的理由不符合法律和政策的規(guī)定，也應(yīng)及時作出不批準(zhǔn)轉(zhuǎn)任的決定，及時通知本人，并說明理由。

　　第六十八條　公務(wù)員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系的，不得在同一機(jī)關(guān)擔(dān)任雙方直接隸屬于同一領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)或者有直接上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)，也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機(jī)關(guān)從事組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計和財務(wù)工作。

　　因地域或者工作性質(zhì)特殊，需要變通執(zhí)行任職回避的，由省級以上公務(wù)員主管部門規(guī)定。

　　【釋義】本條是關(guān)于公務(wù)員任職回避的規(guī)定。

　　一、任職回避的概念

　　任職回避，又稱職務(wù)回避，是指對有法定親情關(guān)系的公務(wù)員，在擔(dān)任某些關(guān)系比較密切的職務(wù)方面作出的限制。由于親情具有高度人身依附性等特點，決定了親情與公務(wù)執(zhí)行中所要求的嚴(yán)肅、認(rèn)真、公正、依法等基本要素存在一定的沖突。職務(wù)關(guān)系的回避，主要目的在于將工作關(guān)系與親屬關(guān)系相分開，以使公務(wù)員之間形成比較和諧單純的工作關(guān)系。

　　二、任職回避中的親屬關(guān)系

　　婚姻法意義上的親屬是指由婚姻、血緣和法律擬制而形成的，具有權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的特定主體之間的社會關(guān)系。親屬分為三類：配偶、血親和姻親。血親是指具有血緣關(guān)系的親屬。血親可分為直系血親和旁系血親。直系血親，是指生育自己或自己生育的上下各代血親。上溯至父母、祖父母，下至子女、孫子女等。旁系血親，是指雙方之間無從出關(guān)系，但同由一共同祖先所生的血親。如同源于父母的兄弟姐妹，同源于祖父母的伯、叔、姑與侄子女之間皆為旁系血親。姻親是指配偶一方與另一方的血親之間因婚姻而發(fā)生的親屬關(guān)系。姻親分為血親的配偶、配偶的血親、配偶的血親的配偶及血親的配偶的血親。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　公務(wù)員之間最理想的狀態(tài)是沒有任何親屬關(guān)系，這樣能最大限度地保證公務(wù)員在人事選拔、執(zhí)行公務(wù)等方面排除親情干擾，秉公執(zhí)法，不偏不倚。但是，實際生活中，婚姻法意義上的親屬范圍非常廣泛，一味強(qiáng)調(diào)排除任何親屬關(guān)系有時很難做到，也沒有必要。因此，在任職回避中，對親屬關(guān)系作了一定的范圍界定，對于足以產(chǎn)生實際影響的親屬關(guān)系的，必須執(zhí)行職務(wù)回避。

　　根據(jù)本條規(guī)定，職務(wù)回避中的親屬包括四類：夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親關(guān)系以及近姻親關(guān)系。其中夫妻關(guān)系、直系血親與婚姻法意義上的夫妻關(guān)系、直系血親的范圍是一致的。對旁系血親，規(guī)定為三代以內(nèi)，其中“三代”是我國特有的親等計算方法：首先找出同源直系血親，從已身往上數(shù)至同源直系血親，記下世代數(shù);再從同源直系血親往下數(shù)至要計算的旁系血親，記下世代數(shù)。如果兩邊的世代數(shù)是相同的，則用一邊的世代數(shù)定代數(shù)。如果兩邊的世代數(shù)不同，則取世代數(shù)大的一邊定世代數(shù)。根據(jù)這個算法，三代以內(nèi)旁系血親是指與已身同源于父母或祖父母、外祖父母的旁系血親，包括兄弟姐妹、伯叔姑姨舅、堂兄弟姐妹、表兄弟姐妹、侄子女、外甥子女等。對于近姻親的范圍，《國家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》在第二條第(四)項中規(guī)定：近姻親關(guān)系，包括配偶的父母、配偶的兄弟姐妹及其配偶、子女的配偶及子女配偶的父母、三代以內(nèi)旁系血親的配偶。

　　另外，任職回避與公務(wù)回避中都涉及親屬的概念，很多法律都對回避制度中親屬范圍作了相應(yīng)的界定。目前，我國的法律對需回避親屬的范圍，規(guī)定基本一致。如公務(wù)員法第七十條第(二)項規(guī)定，公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時，涉及與本人有本條第一款所列親屬關(guān)系人員的利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。檢察官法第十九條、法官法第十六條對任職回避的親屬范圍與本條中規(guī)定的親屬范圍也一致。

　　三、任職回避中應(yīng)回避職務(wù)的范圍

　　公務(wù)員法并不反對具有上述親屬關(guān)系的人都參加到公務(wù)員隊伍中去，實踐中“警察世家”、“子承父業(yè)”、“法官夫妻”等現(xiàn)象并不少見。關(guān)鍵是具有親屬關(guān)系的雙方所擔(dān)任的職務(wù)之間不能是法律所禁止的特定直接關(guān)系。根據(jù)本條規(guī)定，任職回避中應(yīng)回避職務(wù)的范圍包括三種：第一、在同一機(jī)關(guān)擔(dān)任雙方直接隸屬于同一領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù);第二、在同一機(jī)關(guān)有直接上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù);第三、在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機(jī)關(guān)從事組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計和財務(wù)工作。國家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法第三條將“同一領(lǐng)導(dǎo)人員”解釋為包括同一級領(lǐng)導(dǎo)班子成員。將“直接上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”解釋為包括上一級正副職與下一級正副職之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。第三種情形主要是考慮由領(lǐng)導(dǎo)的親屬擔(dān)任紀(jì)檢、監(jiān)察、審計的，難以發(fā)揮應(yīng)有的監(jiān)督作用;而由親屬擔(dān)任組織、人事、財務(wù)工作，則容易在用人和財務(wù)管理上產(chǎn)生腐敗等問題。

　　四、任職回避的變通規(guī)定

　　考慮到實踐中因地域或工作性質(zhì)的特殊性，需要對任職回避作一定變通，本法規(guī)定可以采取一些靈活的方法，在任職回避制度方面適當(dāng)開個口子，以利于工作的開展。如一些邊遠(yuǎn)海關(guān)，鄰近的單位很少，就業(yè)、生活都不太方便，派夫妻雙方同去該海關(guān)工作，可以解決很多實際問題。如外交部的一些派出機(jī)構(gòu)，出于工作需要或者外交慣例，可以允許公務(wù)員與其夫人在同一個機(jī)構(gòu)工作。由于現(xiàn)實中地域或者工作性質(zhì)特殊到可以變通執(zhí)行任職回避制度的情況較少，考慮到法律規(guī)定的嚴(yán)肅性，省級以上公務(wù)員主管部門才可以對任職回避作變通規(guī)定。

　　第六十九條　公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級機(jī)關(guān)、縣級機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)實行地域回避，法律另有規(guī)定的除外。

　　【釋義】本條是關(guān)于公務(wù)員地域回避的規(guī)定。

　　機(jī)關(guān)的任何一項職權(quán)都要由具有自然人特性的公務(wù)員來行使，而每個公務(wù)員都生活在一定的社會關(guān)系中，社會關(guān)系的廣泛性和復(fù)雜性，使他們在職權(quán)行使中經(jīng)常會與其所處理的案件之間存在著一定的利害關(guān)系，尤其是公務(wù)員在出生地任職或長期在一地任職。對此，我國很早就規(guī)定了地域回避制度，如清朝規(guī)定，官員不得在本籍五百里之內(nèi)任職。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　所謂地域回避，是指擔(dān)任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員不得在自己的原籍及其他不宜任職的地區(qū)，擔(dān)任一定級別的公職。規(guī)定地域回避制度，主要目的在于避免親屬、宗族關(guān)系、友情對工作的干擾。對公務(wù)員地域回避制度的理解要注意以下幾個方面：

　　第一、適用地域回避的行政機(jī)關(guān)為鄉(xiāng)級機(jī)關(guān)、縣級機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門。參照黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例第五十三條的規(guī)定，鄉(xiāng)級機(jī)關(guān)、縣級機(jī)關(guān)主要是指鄉(xiāng)級、縣級人民政府。有關(guān)部門主要是指縣級紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織部門、監(jiān)察部門、人事部門、公安部門、工商部門、稅務(wù)部門、縣級人民法院、縣級人民檢察院等。

　　第二、適用地域回避的人員是擔(dān)任上述機(jī)關(guān)和部門的主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員。一般包括鄉(xiāng)、縣級黨政正職、紀(jì)委書記、法院院長、檢察院檢察長、黨委組織部長、人事局長、監(jiān)察局長、公安局長等。有的認(rèn)為，主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)還應(yīng)該包括副職。

　　第三、適用地域回避的情形包括在原籍任職或在一地?fù)?dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)較長時間。地域回避主要規(guī)范對象為原籍任職。原籍，就是籍貫的意思，根據(jù)《關(guān)于<常住人口登記表>的使用規(guī)定》的規(guī)定，籍貫一欄填寫的是本人的祖籍。原籍即指本人祖籍。對于原籍，可以作較廣義的理解，如黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例第五十三條規(guī)定了本人成長地。有的地方規(guī)定鄉(xiāng)、鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部在本鄉(xiāng)、鎮(zhèn)做領(lǐng)導(dǎo)工作六年以上者(任期二屆期滿后)，一般應(yīng)進(jìn)行橫向交流。

　　考慮到我國現(xiàn)實情況，縣、鄉(xiāng)兩級實行地域回避有一定難度。一方面由于我國一些基層的經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展比較落后，有些偏遠(yuǎn)地區(qū)還比較閉塞，實行地域回避面臨著很多實際困難。特別是我國是多民族國家，對一些少數(shù)民族地區(qū)，非本地區(qū)土生土長的人很難了解當(dāng)?shù)厍闆r，難以理解當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣，實行地域回避不利于當(dāng)?shù)毓ぷ鞯恼归_。另一方面，存在著法律層面的問題。首先，按照我國地方各級人大和地方各級人民政府組織法的規(guī)定，縣、鄉(xiāng)兩級的縣長、副縣長、區(qū)長、副區(qū)長、縣級法院院長、檢察院檢察長、鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長、鎮(zhèn)長等是由縣級人大和鄉(xiāng)級人大分別選舉產(chǎn)生。根據(jù)選舉法，一般年滿十八周歲的人都有被選舉權(quán)，那么，由縣級和鄉(xiāng)級人大選舉產(chǎn)生的縣長、副縣長、區(qū)長、副區(qū)長、縣級法院院長、縣級檢察院檢察長、鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長等原籍為本地的，是否要執(zhí)行地域回避制度?對此，有些地方作出了變通規(guī)定，“經(jīng)選舉產(chǎn)生的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在原籍任職滿一屆后，應(yīng)當(dāng)實行地域回避?！逼浯?，我國民族區(qū)域自治法第十七條規(guī)定：“自治區(qū)主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任。”我國各少數(shù)民族的情況不太一樣，統(tǒng)一要求實行地域回避制度，還不太現(xiàn)實。在一些自治區(qū)、自治州中，少數(shù)民族的人口比較多，地方比較大，在縣一級實行地域回避難度較小。但有些少數(shù)民族人口比較少、地方比較小，只有自治縣，這種情況下的自治縣縣長，客觀上就很難實行地域回避。

　　對于上述兩個法律層面的問題，本條規(guī)定了“法律另有規(guī)定的除外”，表明當(dāng)其他法律的規(guī)定與本法有關(guān)地域回避規(guī)定不一致的，優(yōu)先適用其他法律的規(guī)定。

　　第七十條　公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)回避：

　　(一)涉及本人利害關(guān)系的;

　　(二)涉及與本人有本法第六十八條第一款所列親屬關(guān)系人員的利害關(guān)系的;

　　(三)其他可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的。

　　【釋義】本條是關(guān)于公務(wù)員公務(wù)回避的規(guī)定。

　　所謂公務(wù)回避，是指公務(wù)員在行使職權(quán)過程中，因其與所處理的事務(wù)有利害關(guān)系，為保證實體處理結(jié)果和程序的公正性，依法終止職務(wù)行為而由其他公務(wù)員來行使相應(yīng)的職權(quán)。公務(wù)回避表明工作人員在執(zhí)行公務(wù)時，凡處理涉及本人或本人親屬利益的問題時，應(yīng)該回避。實行公務(wù)回避的目的在于消除可能會對公務(wù)執(zhí)行者造成影響的各種因素，保證公務(wù)員秉公執(zhí)法。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　所謂利害關(guān)系，是指公務(wù)處理的結(jié)果將會涉及增加或減損處理公務(wù)的公務(wù)員的金錢、名譽、親情、友情等。人是社會性的，公務(wù)員也始終處在各種利害關(guān)系中。由于利害關(guān)系的內(nèi)涵非常復(fù)雜，因此，如果將所有的利害關(guān)系都作為公務(wù)員回避的原由，可能會導(dǎo)致沒有一個符合條件的公務(wù)員來行使特定的行政職權(quán)?？紤]到一些非直接的利害關(guān)系并不一定會影響公務(wù)員處理行政事務(wù)的公正性，因此本法以是否影響公務(wù)員公正執(zhí)行公務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了三類公務(wù)回避的情形。

　　一、涉及本人利害關(guān)系

　　人都有趨利避害的本性，所以當(dāng)涉及本人利益時，人往往是很難站在客觀的立場，作出公正、理性的判斷。有法諺為“自己不能做自己的法官”，在執(zhí)行公務(wù)過程中，公務(wù)員不能執(zhí)行涉及本人利害關(guān)系的公務(wù)。涉及本人利害關(guān)系，可以區(qū)分為本人為被處理的當(dāng)事人和處理的公務(wù)與本人有各種直接利害關(guān)系、足以影響公正執(zhí)法的兩種情形。

　　二、涉及法定親屬關(guān)系人員的利害關(guān)系

　　由于具有法定親屬關(guān)系的人與公務(wù)員之間聯(lián)系比較緊密、關(guān)系密切，當(dāng)公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時，可能會利用職務(wù)之便包庇、偏袒他們，或為他們謀取私利。為保證公正執(zhí)行公務(wù)，如果公務(wù)員執(zhí)行的公務(wù)涉及這類親屬，也應(yīng)該回避。這里的親屬是特指的，包括夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以內(nèi)旁系血親以及近姻親關(guān)系的親屬。這里講的利害關(guān)系，包括公務(wù)的執(zhí)行對象就是親屬本人和與其親屬有著經(jīng)濟(jì)、名譽等利害關(guān)系。

　　三、其他可能影響公正執(zhí)行公務(wù)

　　本項是一個兜底條款，除了上述兩種情形外，如果其他情形會影響到公務(wù)員公正執(zhí)行公務(wù)的，也應(yīng)該執(zhí)行公務(wù)回避制度。這些可能影響公正執(zhí)行的情形包括：師生關(guān)系、同學(xué)關(guān)系、戰(zhàn)友關(guān)系、同鄉(xiāng)關(guān)系、曾經(jīng)為同事、上下級關(guān)系、朋友關(guān)系、敵意關(guān)系、競爭關(guān)系等。

　　值得一提的是，公務(wù)回避是一個比較普遍的法律制度，公務(wù)員在所有的公務(wù)執(zhí)行過程中都必須遵守公務(wù)回避制度，否則將會產(chǎn)生不利的法律后果。根據(jù)公務(wù)所涉及的領(lǐng)域不同，公務(wù)回避可以分為三類：執(zhí)行內(nèi)部公務(wù)的回避、行政執(zhí)法的回避及司法裁判過程中的回避。

　　第一、執(zhí)行內(nèi)部公務(wù)的回避，主要是指公務(wù)員在處理機(jī)關(guān)內(nèi)部人事公務(wù)時，必須遵行有關(guān)回避的規(guī)定。國家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法第六條規(guī)定，國家公務(wù)員從事監(jiān)察、審計、仲裁、案件審理、稅費稽征、項目資金審批、出國審批、人事考核、任免、獎懲、錄用、調(diào)配等公務(wù)活動，應(yīng)該執(zhí)行公務(wù)回避。對于不執(zhí)行公務(wù)回避制度的國家公務(wù)員，可給予批評教育，其中因未依法回避給公務(wù)造成損失或者造成惡劣影響的，應(yīng)給予相應(yīng)處分。

　　第二、行政執(zhí)法的回避，主要是指公務(wù)員在行使對外行政職權(quán)時，即管理行政相對人時，要執(zhí)行公務(wù)回避制度。行政處罰法第三十七條第三款規(guī)定：“執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避?！钡缆方煌ò踩?、海關(guān)法、人民警察法、稅收征收管理法實施細(xì)則、審計法實施條例等都有類似規(guī)定。在行政執(zhí)法過程中，如果不執(zhí)行公務(wù)回避制度，即為程序違法。行政復(fù)議法第二十八條的規(guī)定，具體行政行為有違反法定程序的情形的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以決定撤銷、變更或者確認(rèn)該具體行政行為違法。行政訴訟法第五十四條規(guī)定，具體行政行為違反法定程序的，人民法院可以判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為。

　　第三、司法裁判過程中的回避，主要是指在法院的審判過程中，為保證審理的公正性，也必須執(zhí)行公務(wù)回避制度。人民法院組織法第十六條規(guī)定，當(dāng)事人如果認(rèn)為審判人員對本案有利害關(guān)系或者因為其他關(guān)系不能公平審判，有權(quán)請求審判人員回避。審判人員如果認(rèn)為自己對本案有利害關(guān)系或者其他關(guān)系，需要回避時，可以申請公務(wù)回避。刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法都有公務(wù)回避的規(guī)定?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審判人員嚴(yán)格執(zhí)行回避制度的若干規(guī)定》第八條規(guī)定，審判人員明知具有應(yīng)當(dāng)回避的情形的，故意不依法自行回避或者對符合回避條件的申請故意不作出回避決定的，依照《人民法院審判紀(jì)律處分辦法(試行)》的規(guī)定予以處分。#p#分頁標(biāo)題#e#

　　第七十一條　公務(wù)員有應(yīng)當(dāng)回避情形的，本人應(yīng)當(dāng)申請回避;利害關(guān)系人有權(quán)申請公務(wù)員回避。其他人員可以向機(jī)關(guān)提供公務(wù)員需要回避的情況。

　　機(jī)關(guān)根據(jù)公務(wù)員本人或者利害關(guān)系人的申請，經(jīng)審查后作出是否回避的決定，也可以不經(jīng)申請直接作出回避決定。

　　【釋義】本條是關(guān)于公務(wù)員回避方式的規(guī)定。

　　根據(jù)公務(wù)員回避制度的啟動主體不同，公務(wù)員回避的方式有三類：自行回避、申請回避及決定回避。對公務(wù)員的回避方式加以類型化，使得回避制度更具有可操作性，有利于回避制度的貫徹落實。

　　一、自行回避

　　自行回避，是指公務(wù)員認(rèn)為自己與處理的公務(wù)具備法律規(guī)定的回避情形時，向有關(guān)負(fù)責(zé)人主動請求回避處理，有關(guān)負(fù)責(zé)人對公務(wù)員的申請依法進(jìn)行審查，并作出是否準(zhǔn)許的決定。一般而言，自行回避的程序大致有三個步驟：(一)提出請求，即在任職前或任職過程中，或者在執(zhí)行公務(wù)結(jié)束前，公務(wù)員認(rèn)為自己的任職或所執(zhí)行的公務(wù)具備法律規(guī)定的回避情形時，以書面形式提出回避申請，并說明理由。(二)審查申請，即有關(guān)負(fù)責(zé)人在收到回避申請后，對申請依法審查。回避審查以書面方式為主，必要時可以當(dāng)面聽取公務(wù)員本人的陳述。(三)作出決定，回避申請經(jīng)過審查后，有關(guān)負(fù)責(zé)人如認(rèn)為確實存在回避情形的，應(yīng)當(dāng)對有關(guān)任職予以調(diào)整或者立即終止該公務(wù)員的公務(wù)行為，并任命其他公務(wù)員接替處理。對任職的調(diào)整，一般是由職務(wù)較低的一方回避，職務(wù)相同的，由任免機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要和實際情況決定其中一方回避。

　　二、申請回避

　　申請回避，是指公務(wù)的利害關(guān)系人認(rèn)為處理案件的公務(wù)員具備法律規(guī)定的回避情形時，在公務(wù)執(zhí)行結(jié)束前，依法向有權(quán)機(jī)關(guān)請求停止該公務(wù)員繼續(xù)處理該公務(wù)，有權(quán)機(jī)關(guān)依法對此申請進(jìn)行審查后作出是否準(zhǔn)許申請的決定。由于任職回避、地域回避中并不存在直接的利害關(guān)系人，因此任職回避和地域回避中一般不涉及申請回避的方式。申請回避中提出申請的為公務(wù)的利害關(guān)系人，利害關(guān)系人是指個人的權(quán)益受公務(wù)的處理結(jié)果直接影響的人，如人事考核中的被考核人，行政處罰中的被處罰人及被害人，訴訟中的原被告等。對于利害關(guān)系人以外的其他人，無權(quán)申請公務(wù)員回避，但可以向有權(quán)機(jī)關(guān)提供有關(guān)公務(wù)員回避的證明材料等情況。

　　一般而言，申請回避有以下幾個步驟：(一)提出申請。在公務(wù)執(zhí)行過程中，即在公務(wù)執(zhí)行開始至執(zhí)行完畢期間，由公務(wù)的利害關(guān)系人向有關(guān)機(jī)關(guān)提出申請，要求執(zhí)行公務(wù)的公務(wù)員回避。(二)審查申請。有關(guān)機(jī)關(guān)在接到回避申請后，應(yīng)盡快對申請進(jìn)行審查。對回避申請的審查期限，有些法律作了規(guī)定。如《民事訴訟法》第四十八條規(guī)定：人民法院對當(dāng)事人提出的回避申請，應(yīng)當(dāng)在申請?zhí)岢龅娜諆?nèi)，以口頭或者書面形式作出決定。(三)作出決定。經(jīng)審查，有關(guān)機(jī)關(guān)認(rèn)為回避申請理由不成立的，可以駁回申請。有的法律還規(guī)定了，如果利害關(guān)系人對有權(quán)機(jī)關(guān)的駁回回避申請的決定不服的，有權(quán)申請復(fù)核一次。如《刑事訴訟法》第三十條第三款規(guī)定：“對駁回申請回避的決定，當(dāng)事人及其法定代理人可以申請復(fù)議一次。”

　　三、決定回避

　　有權(quán)機(jī)關(guān)可以在沒有公務(wù)員提出自行回避或利害關(guān)系人提出回避申請的情況下，根據(jù)已經(jīng)掌握的情況，認(rèn)為公務(wù)員存在回避情形的，可以徑行作出回避決定。決定回避是不太常見的一類回避方式，主要適用于任職回避和地域回避中。決定回避制度體現(xiàn)了上下級公務(wù)員之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，符合法理，有時也是非常必要的。

　　任何回避，要么由有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，要么由有權(quán)機(jī)關(guān)直接決定。因此，回避的決定機(jī)關(guān)對回避制度的落實有著重要的作用。根據(jù)公務(wù)性質(zhì)的不同，相應(yīng)的有權(quán)機(jī)關(guān)也不同。根據(jù)《國家公務(wù)員任職回避和公務(wù)回避暫行辦法》第七條的規(guī)定，公務(wù)回避一般由本部門主管領(lǐng)導(dǎo)作出回避決定。第八條規(guī)定，任職回避一般由人事主管部門批準(zhǔn)決定。刑事訴訟法第三十條第一款規(guī)定：“審判人員、檢察人員、偵查人員的回避，應(yīng)當(dāng)分別由院長、檢察長、公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定;院長的回避，由本院審判委員會決定;檢察長和公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的回避，由同級人民檢察院檢察委員會決定?！?p#分頁標(biāo)題#e#

　　第七十二條　法律對公務(wù)員回避另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

　　【釋義】本條是關(guān)于公務(wù)員回避的法律適用規(guī)定

　　根據(jù)本法第二條的規(guī)定，除了行政機(jī)關(guān)中的公務(wù)員外，法官和檢察官也是本法所稱的公務(wù)員，也應(yīng)該受到本法的規(guī)范。由于法官和檢察官行使的是司法權(quán)，具體的管理內(nèi)容也有不同，相應(yīng)的體制并不一致。因此，法官、檢察官的權(quán)利、義務(wù)、資格、條件、職務(wù)、等級等與行政機(jī)關(guān)中的公務(wù)員都有不一致的規(guī)定。對此，本法第三條第二款規(guī)定：“法律對公務(wù)員中的領(lǐng)導(dǎo)成員的產(chǎn)生、任免、監(jiān)督以及法官、檢察官等的義務(wù)、權(quán)利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定。”

　　行政機(jī)關(guān)中的公務(wù)員和法官、檢察官在回避方面，既有共同點，又有差異。總體而言，法官、檢察官回避的基本框架與本法中規(guī)定相一致，法官、檢察官都要實行任職回避和公務(wù)回避，有關(guān)回避的親屬范圍也相一致。但一些具體方面，如任職回避中具體職務(wù)的要求、公務(wù)回避的范圍、程序等規(guī)定不一致。根據(jù)法官法第十六條的規(guī)定，擔(dān)任同一人民法院的院長、副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長;同一人民法院的院長、副院長和審判員、助理審判員;同一審判庭的庭長、副庭長、審判員、助理審判員;_上下相鄰兩級人民法院的院長、副院長的需要任職回避。而公務(wù)員法第六十八條規(guī)定的需回避的職務(wù)范圍是：不得在同一機(jī)關(guān)擔(dān)任雙方直接隸屬于同一領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)或者有直接上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)，也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機(jī)關(guān)從事組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計和財務(wù)工作。

　　根據(jù)本條規(guī)定，對法官法、檢察官法等法律中有關(guān)回避的規(guī)定與公務(wù)員法中的規(guī)定不一致的，優(yōu)先適用法官法、檢察官法等其他法律的規(guī)定。法官法、檢察官法中沒有規(guī)定的，當(dāng)然適用公務(wù)員法的規(guī)定。