第六章 職務任免

　　第三十八條　公務員職務實行選任制和委任制。

　　領導成員職務按照國家規(guī)定實行任期制。

　　【釋義】本條是關于公務員職務任用方式和領導成員實行任期制的規(guī)定。

　　一、任用的含義

　　公務員的任用，是指各級國家機關和政黨等機關在法定的權限內，依照法定程序任用公務員擔任某一行政職務。公務員的任用與公務員身份的取得不同。公務員的任用是使某人擔任某一公職。這里的某人可以是已經(jīng)取得公務員身份的人，也可以是還沒有取得公務員身份的人。前者如晉升職務的任用，后者如國有企業(yè)中從事公務的人員，調入機關擔任領導職務的任用。公務員身份的取得是使某人具有公務員的身份。為了實現(xiàn)精簡的目的，機關都實行嚴格的編制管理，有多少職位，才相應有多少編制，有了編制才能安排人員。因此，公務員的身份取得往往是在一定的編制范圍內，對應著相應職位。如《公務員法》第二十五條規(guī)定：“錄用公務員，必須在規(guī)定的編制限額內，并有相應的職位空缺。”因此，除了公務員考錄情形外，取得行政職位的同時，都具備了公務員的身份。總之，公務員的任用與公務員身份是兩個不同的概念，從時間上講，任用可以在公務員身份取得的同時進行，也可以在錄用后進行;從邏輯上講，則必然是取得公務員身份在前，任用在后。同時，公務員的任用與公務員身份之間有著非常緊密的關系，一般要么是同時獲得，要么是相互一一對應著先后獲得。

　　二、選任制和委任制的含義

　　根據(jù)本條規(guī)定，我國公務員的任用方式主要有選任制和委任制兩種方式。此外，根據(jù)本法第十六章的規(guī)定，部分職位可以實行聘任，這是對選任制和委任制兩種方式的補充。

　　在西方國家，一般把公務員劃分為政治類官員或政務官和業(yè)務類官員或文官兩大類。政務官除少數(shù)職位實行委任制外，一般實行選任制;文官則實行委任制。我國雖然不劃分政務官和文官，但產(chǎn)生方式也有選任制和委任制之分。所謂選任制，是指按照法定的民主程序自下而上選舉產(chǎn)生公務員的制度，一般適用于國家機關和政黨等機關的主要領導人員。所謂委任制，是指按照法定的公務員管理權限自上而上任命公務員的制度，一般適用于國家機關和政黨等機關內設機構的領導人員和其他公務員。

　　三、任期制的含義

　　任期制是與選舉制緊密聯(lián)系的一項現(xiàn)代民主政治制度，最初是西方資產(chǎn)階級在批判封建專制及其職務終身制基礎上建立起來的。它的基本含義是：行使國家公權力的人員必須獲得人民的授權，而這種授權不能是毫無期限的，不是一次性的，必須每隔一定時間由人民重新授權，以保證行使國家公權力的人員能夠始終置于人民的監(jiān)督制約之下。后來，任期制又進一步發(fā)展到限任制，即一個人連續(xù)擔任某一主要領導職務的次數(shù)要有限制，一般規(guī)定不能超過兩屆，以避免出現(xiàn)實際上的終身制。可見，任期制應包含兩層含義：一是一個人一次擔任某一主要領導職務要有一定的期限，二是一個人擔任某一主要領導職務的次數(shù)要有限制。

　　我們黨和國家從一開始就堅持實行選舉制和任期制，但由于種種原因，沒能一以貫之，特別是在文化大革命期間，民主和法制都遭受嚴重破壞，選舉制和任期制名實皆亡。1978年12月黨的十一屆三中全會以后，隨著我國民主法制建設的恢復，選舉制和任期制才逐步得到恢復并不斷發(fā)展完善。1980年8月，******同志在“黨和國家領導制度的改革”一文提出：“干部領導職務終身制現(xiàn)象的形成，同封建主義的影響有一定關系，同我們黨一直沒有妥善的退休解職辦法也有關系。革命戰(zhàn)爭時期大家年紀都還輕，五十年代正值年富力強，不存在退休問題，但是后來沒有及時解決，是一個失策。應當承認，在當時的具體歷史條件下，這個問題也無法解決或無法完全解決。五中全會討論的黨章草案，提出廢除干部領導職務終身制，現(xiàn)在看來，還需要進一步修改、補充。關鍵是要健全干部的選舉、招考、考核、彈劾、輪換制度，對各級各類領導干部(包括選舉產(chǎn)生、委任和聘用的)職務的任期，以及離休、退休，要按照不同情況，作出適當?shù)摹⒚鞔_的規(guī)定。任何領導干部的任職都不能是無限期的。”按照黨的十一屆三中全會以后確定的廢除領導干部任職終身制的精神，1982年12月五屆全國人大五次會議通過的新憲法在明確規(guī)定各級人大及其政府任期制的同時，進一步規(guī)定一個人連續(xù)擔任國家主要領導職務不得超過兩屆，即10年，把任期制和廢除終身制以憲法這一國家根本大法的形式確立了下來。#p#分頁標題#e#

　　四、任期制的適用范圍

　　在西方國家，任期制主要適用于政治官員即政務官，業(yè)務官員即文官一般不實行任期制。根據(jù)我國憲法和有關組織法規(guī)定，任期制主要適用于選任制公務員。即：

　　—全國人大常委會委員長、副委員長，國家主席、副主席，國務院總理、副總理、國務委員，最高人民法院院長和最高人民檢察院檢察長，每屆任期五年，連續(xù)任職不得超過兩屆，即10年;

　　—全國人大常委會秘書長、委員，國務院秘書長、各部部長、各委員會主任、審計長、人民銀行行長，每屆任期五年;

　　—縣級以上地方各級人大常委會組成人員，地方各級人民政府正副職領導人員、秘書長、各廳局長、各委員會主任，地方各級人民法院院長和人民檢察院檢察長.每屆任期五年。

　　2000年6月23日中共中央辦公廳印發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》提出：“實行黨政領導職務任期制。抓緊制定任期法規(guī)。在嚴格執(zhí)行《中國共產(chǎn)黨章程》和有關法律規(guī)定的基礎上，完善選任制干部的任期制。縣以上黨委、政府工作部門和其他工作機構的委任制領導干部，也要逐步實行任期制。”2002年11月黨的十六大報告再次強調“實行黨政領導干部職務任期制”。按照上述要求，實行任期制的范圍除按照憲法和有關組織法規(guī)定適用于選任制公務員外，還進一步擴大到按照黨章等規(guī)定實行選任制的公務員和部分委任制的公務員，同時，將限任制的適用范圍也從憲法和有關組織法適用于國家主要領導職務擴大到一些地方主要領導職務。目前，吉林、浙江省市正在開展擴大任期制適用范圍的試點工作，一般是五年一屆，一個人在同一職位任職不超過兩屆。

　　根據(jù)公務員法本條第二款的規(guī)定，任期制適用于領導成員，這里的領導成員是指公務員法附則第一百零五條規(guī)定的機關的領導人員，不包括機關內設機構擔任領導職務的人員。這里的“機關的領導人員”，既包括實行選任制或委任制的國家機關領導人員，也包括實行選任制或委任制的政黨機關和其他納入公務員范圍的機關的領導人員。

　　第三十九條　選任制公務員在選舉結果生效時即任當選職務;任期屆滿不再連任，或者任期內辭職、被罷免、被撤職的，其所任職務即終止。

　　【釋義】本條是關于選任制公務員任職時效的規(guī)定。

　　任何人擔任公務員都有一定的時效。但根據(jù)產(chǎn)生方式不同，公務員的任職時效有所不同。選任制公務員是由選舉產(chǎn)生的，其任職時間應為選舉結果生效的時間。所謂“選舉結果生效時間”，是指選舉結果產(chǎn)生最后的、確定的法律意義的時間。根據(jù)我國有關法律等規(guī)定，選任制公務員選舉結果生效時間有三種情況：第一種是選舉結果宣布時立即生效。如國家主席、副主席，全國和地方人大常委會組成人員，地方人民政府正副職領導人員，人民法院院長等職務，在本級人代會主席團宣布選舉結果時即生效。第二種是選舉結果在任職命令頒布時生效。如根據(jù)憲法規(guī)定，國務院總理、副總理、國務委員和各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長，由國家主席任命，因此，全國人大通過任命決定后，還需國家主席頒布任職命令才能生效。第三種是選舉結果在獲得上級機關批準時生效。如根據(jù)地方組織法和人民檢察院組織法規(guī)定，地方各級人民檢察院檢察長經(jīng)本級人大選舉后，還需報上一級人民檢察院檢察長提請該級人大常委會批準，因此，地方各級人民檢察院檢察長的選舉結果，必須在獲得上一級人大常委會批準后方能生效。

　　選任制公務員可因任期屆滿不再連任、辭職、被罷免、被撤職而終止任職。但因終止任職的方式不同，具體終止的時間也有所不同。

　　1.任期屆滿不再連任的，以新的一屆公務員產(chǎn)生時為任職終止時間。如由各級人民代表大會選舉產(chǎn)生的領導人員的任職終止時間，為新的一屆人民代表大會選舉產(chǎn)生新的領導人員的時間。#p#分頁標題#e#

　　2.辭職的，以辭職獲得批準時為任職終止時間。比如，地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第二十七條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會組成人員和人民政府領導人員，人民法院院長，人民檢察院檢察長，可以向本級人民代表大會提出辭職，由大會決定是否接受辭職;大會閉會期間，可以向本級人民代表大會常務委員會提出辭職，由常務委員會決定是否接受辭職。常務委員會決定接受辭職后，報本級人民代表大會備案。人民檢察院檢察長的辭職，須報經(jīng)上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準。”“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會主席、副主席，鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長，可以向本級人民代表大會提出辭職.由大會決定是否接受辭職。”在任期內，公務員辭去職務，必須得到本級人民代表大會或該級人民代表大會常務委員會的批準。檢察院檢察長的辭職，還必須經(jīng)上一級檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準。這是因為公務員是履行公職的人員，對國家和社會負有責任和義務，因此，公務員辭職必須得到批準才能生效，不能完全由自己決定。公務員辭職未獲得批準的，不能離職。

　　3.被罷免或被撤職的，自罷免或撤職決定生效時任職終止。比如，地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法第十條規(guī)定：“地方各級人民代表大會有權罷免本級人民政府的組成人員。縣級以上的地方各級人民代表大會有權罷免本級人民代表大會常務委員會的組成人員和由它選出的人民法院院長、人民檢察院檢察長。罷免人民檢察院檢察長，須報經(jīng)上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準。”第四十四條第(十二)項規(guī)定：在本級人民代表大會閉會期間，縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會可以決定撤銷個別副省長、自治區(qū)副主席、副市長、副州長、副縣長、副區(qū)長的職務;決定撤銷由它任命的本級人民政府其他組成人員和人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，中級人民法院院長，人民檢察院分院檢察長的職務。一般來講，公務員被罷免或被撤職的，在罷免或撤職決定通過時，其任職終止，但人民檢察院檢察長被罷免或被撤職的，需經(jīng)上一級人民檢察院檢察長提請該級人大常委會批準后，其任職方能終止。

　　第四十條　委任制公務員遇有試用期滿考核合格、職務發(fā)生變化、不再擔任公務員職務以及其他情形需要任免職務的，應當按照管理權限和規(guī)定的程序任免其職務。

　　【釋義】本條是關于委任制公務員應當任免情形、權限和程序的規(guī)定。

　　一、委任制公務員應當任免的情形

　　公務員獲得履行公職的權力、承擔相應的責任和義務，是以公務員獲得任命為開始，以被免去職務為結束，因此，建立正常的公務員任免制度，是保證公務員的有序管理的重要條件。

　　根據(jù)本條規(guī)定，委任制公務員應當獲得任命或者辦理免職的情形，主要有以下幾種：第一，新錄用的人員試用期滿合格的。主要是指經(jīng)公務員錄用考試合格，進人機關工作的人員。第二，從國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團體和群眾團體中調人機關任職的。主要是指根據(jù)本法第十一章關于交流與回避的規(guī)定，從國有企業(yè)事業(yè)單位、人民團體和群眾團體中從事公務的人員中調人的。第三，轉換職位任職的。包括轉任、輪換和掛職鍛煉等。轉任是指公務員因工作需要或其他正當理由在行政機關內平級調動。輪換是擔任領導職務和某些工作性質特殊的非領導職務的公務員，根據(jù)安排有計劃地從一個職位轉換到另一個職位。掛職鍛煉是機關選派公務員在一定時間內到基層或上級單位或企事業(yè)單位工作，以增加公務員不同單位的工作經(jīng)驗。第四，晉升或降低職務。晉升是由較低職務升任較高職務，降職是由較高職務降任到較低職務。第五，其他情形。主要是指由于機構調整、撤并等，原機構公務員到新的職位上任職。根據(jù)規(guī)定，公務員從原來職位轉移到另一個新的職位，必須履行任職手續(xù)。#p#分頁標題#e#

　　對委任制公務員應當辦理免職的情形，主要有以下幾種：第一，轉換職位任職的，包括轉任、輪換，應當免去原來職務。第二，晉升或者降低職務的，應當免去原來職務。第三，離職學習期限超過一年。第四，因健康原因不能堅持正常工作一年以上的。第五，退休的。

　　二、委任制公務員的任免權限

　　實行委任制公務員包括各級國家機關和政黨等機關除實行選任制以外的公務人員。由于各機關性質不同，隸屬關系不同，委任制的任免權限也有很大差別。其中，根據(jù)國家公務員職務任免暫行規(guī)定第六條、第七條、第八條的規(guī)定，各級政府及其工作部門任免權限的劃分大致是：

　　(一)國務院任免各部、委員會的副部長、副主任，各直屬機構、力、事機構的局長、副局長、主任、副主任，中華人民共和國常駐聯(lián)合國副代表、駐聯(lián)合國有關常設機構及部分國際組織的代表、副代表，駐外總領事及相當職務。

　　國務院各工作部門任免除由國務院任免之外的本部門公務員職務。

　　(二)省、自治區(qū)、直轄市人民政府任免各廳、局、委員會的副廳長、副局長、副主任，各直屬機構、辦事機構的局長、副局長、主任、副主任，各行政公署的專員、副專員，巡視員、助理巡視員及相當職務。

　　省、自治區(qū)、直轄市人民政府各委、辦、廳、局任免除由本級政府任免之外的本部門公務員職務。

　　(三)自治州、設區(qū)的市人民政府任免各局、委員會的副局長、副主任，各直屬機構、辦事機構的局長、副局長、主任、副主任，調研員、助理調研員及相當職務。

　　設區(qū)的市、自治州、直轄市的區(qū)人民政府各工作部門任免除由本級人民政府任免之外的本部門公務員職務。

　　(四)縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)人民政府任免各委、辦、局(科)的副主任、副局(科)長，主任科員、副主任科員及相當職務和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府所屬機構的國家公務員職務。

　　縣(自治縣、旗、不設區(qū)的市、市轄區(qū))人民政府各工作部門任免除本級政府任免之外的本部門公務員職務。

　　三、委任制公務員的任免程序

　　任免程序是任免公務員所應當遵循的步驟。任免程序分為任命程序和免職程序兩類。

　　根據(jù)國家公務員職務任免暫行規(guī)定第十四條的規(guī)定，任命國家公務員職務，應按照下列程序進行：

　　(一)所在單位或上級提出擬任職人選;

　　(二)對擬任職人選進行考核;

　　(三)按照管理權限，由有關機關領導集體討論決定;

　　(四)頒發(fā)任職通知和任命書。

　　根據(jù)國家公務員職務任免暫行規(guī)定第十七條的規(guī)定，免去國家公務員職務，應按照下列程序進行：

　　(一)所在單位或上級提出擬免職的建議;

　　(二)對免職事由進行審核;

　　(三)按照管理權限，由有關機關領導集體討論決定;

　　(四)發(fā)布免職通知。

　　第四十一條　公務員任職必須在規(guī)定的編制限額和職數(shù)內進行，并有相應的職位空缺。

　　【釋義】本條是關于任命公務員應受編制和職數(shù)限制的規(guī)定。

　　我國實行職位分類，分類的依據(jù)是職位的工作性質、難易程度、任務輕重及所需的資格條件。公務員法第十八條規(guī)定：“各機關依照確定的職能、規(guī)格、編制限額、職數(shù)以及結構比例，設置本機關公務員的具體職位，并確定各職位的工作職責和任職資格條件。”因此，各機關任命公務員要受到編制和職數(shù)的限制，不能超編或超職數(shù)范圍任命。

　　一、要在編制限額內任命

　　所謂編制，是指一個機關的人員定額。編制就是根據(jù)工作崗位設定員額，其核心是科學、合理用人的數(shù)量標準。機關及其內部機構，都是根據(jù)一定任務來設置一定的機構，根據(jù)確定的機構來核定編制，再根據(jù)編制來配備人員。編制工作是涉及國家管理體制的大事，具有法律性、嚴肅性，任何單位都不得超編。在編制限額內，就是要求任命公務員時，不得超過該機構的編制總量。一般來說，正常的內部晉升和降職都不會涉及到編制的問題，主要是新錄用公務員時，必須在編制的限額內。要求在編制限額內任職，目的是遵循精簡原則，防止公務員隊伍的不合理膨脹。#p#分頁標題#e#

　　二、要在職數(shù)內任命公務員

　　職數(shù)就是職位的數(shù)量。每一個職位都有確定的數(shù)量。比如，國務院組織法第九條第一款規(guī)定：“各部設部長一人，副部長二至四人。各委員會設主任一人，副主任二至四人，委員五至十人。”又如，建設部職能配置、內設機構和人員編制規(guī)定中規(guī)定，建設部機關行政編制為275名。其中：部長1名，副部長4名，司局級領導職數(shù)45名。再如，國家公務員非領導職務設置辦法規(guī)定，(一)中央國家行政機關。國務院各部門的巡視員和助理巡視員職數(shù)，不得超過該部門司局級領導職務職數(shù)的三分之一，其中巡視員不得超過40%(副部級行政機構中所設的巡視員和助理巡視員相當于本單位的正司級和副司級)。任務特別繁重、工作特別需要增加巡視員、助理巡視員職數(shù)的，應報人事部核準。調研員和助理調研員職數(shù)，不得超過處級領導職務職數(shù)的75%。(二)省級國家行政機關。省、自治區(qū)、直轄市人民政府設置的巡視員、助理巡視員職數(shù)，不得超過廳(局)級領導職務職數(shù)的三分之一，其中巡視員不得超過30%;調研員和助理調研員職數(shù)，不得超過處級領導職務職數(shù)的50%。(三)市(地)級國家行政機關。省轄市(行署、州、盟、直轄市的區(qū))人民政府機關設置的調研員和助理調研員職數(shù)，不得超過處級領導職務職數(shù)的三分之一，其中調研員不得超過30%;主任科員和副主任科員職數(shù)，不得超過科級領導職務職數(shù)的50%。(四)縣級國家行政機關。縣級(地轄市、旗、省轄市的區(qū))人民政府機關各部門，設置主任科員和副主任科員職數(shù)，不得超過科級領導職務職數(shù)的50%。職數(shù)與編制是一個有機的統(tǒng)一整體。機關任命公務員不僅不能超過該機關的編制，也不能超過所要任命的公務員職務的職數(shù)。比如，某機關有編制200人，有內設正局級機構10個，相應有10個正局長職數(shù)。現(xiàn)該機關實有人數(shù)190人，尚缺編10人，但10個局長職位均已有人擔任，因此，該機關不能再任命局長職務。

　　三、要有相應職位的空缺

　　職位是在機關中設置的，可供符合條件的人擔任一定職務的位置，即工作崗位。職位是以事(即工作性質、難易程度、責任大小和所需的資格條件)為中心設置的，可供不同的人在不同的時間內擔任而不隨人帶走。所謂一人一職，可以從兩個方面理解，一是一個公務員只能有一個職位，二是一個職位只能有一個公務員來擔任。因此，任命公務員時，必須有相應的職位空缺。

　　第四十二條　公務員因工作需要在機關外兼職，應當經(jīng)有關機關批準，并不得領取兼職報酬。

　　【釋義】本條是關于公務員在機關外兼職的規(guī)定。

　　公務員是履行公職、由國家財政負擔工資福利的工作人員，理當全心全力做好本職工作，一般不應在機關外兼任其他職務。但現(xiàn)實中，因各種原因，有時也有需要在機關外兼職的情況，因此本條對這種情況作了規(guī)定。

　　本條中的“機關外”，是指國家機關和政黨等機關之外其他組織，包括企業(yè)事業(yè)組織等。也就是說，因工作需要，在國家機關和政黨等機關之間的兼職是可以的，而且是不可避免的。現(xiàn)實中，我們許多領導人員都是同時兼任兩個或兩個以上職務。比如，由于工作需要，黨委書記、副書記、常委一般都分別兼職人大常委會、政府、政協(xié)或者黨內組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等部門的領導職務。值得注意的是，根據(jù)公務員法第五十三條關于公務員紀律的規(guī)定，公務員不得“從事或者參與營利性活動，在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務”。但由于公務員確定的公務員范圍比較寬，有些公務員，比如人大常委會組成人員、政協(xié)委員、民主黨派領導人員等，出于工作或發(fā)揮其專業(yè)特長等需要，有時可能需要他們在企業(yè)或者其他營利性組織兼任職務，如獨立董事、顧問等，因此，本條作了例外規(guī)定。

　　公務員在機關外兼職需要符合兩個條件：第一，得到有關機關批準。所謂“有關機關”，一般是指需要在機關外兼職的公務員的直接上級機關，如果是內設機構則指本機關。所謂“批準”，一般是指以書面或口頭形式報經(jīng)有關機關領導同意。第二，不得領取兼職報酬。這里的“兼職報酬”可以作廣義的理解，包括金錢、物質等利益。#p#分頁標題#e#

　　公務員職務升降制度是指對公務員晉升職務或降低職務的規(guī)定。建立這一制度，有利于認真貫徹執(zhí)行黨的干部路線、方針、政策，建立科學規(guī)范的黨政領導干部選拔任用制度，形成富有生機與活力、促進優(yōu)秀人才脫穎而出的選人用人機制，推進干部隊伍的革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化，建設一支高素質的公務員隊伍，促進勤政廉政，提高工作效能，保證黨的基本路線的全面貫徹執(zhí)行和建設有中國特色社會主義事業(yè)的順利發(fā)展，為全面建設小康社會提供組織保證和人才支持。