第二十九條 國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度。從事食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)，應(yīng)當(dāng)依法取得食品生產(chǎn)許可、食品流通許可、餐飲服務(wù)許可。

　　取得食品生產(chǎn)許可的食品生產(chǎn)者在其生產(chǎn)場(chǎng)所銷(xiāo)售其生產(chǎn)的食品，不需要取得食品流通的許可；取得餐飲服務(wù)許可的餐飲服務(wù)提供者在其餐飲服務(wù)場(chǎng)所出售其制作加工的食品，不需要取得食品生產(chǎn)和流通的許可；農(nóng)民個(gè)人銷(xiāo)售其自產(chǎn)的食用農(nóng)產(chǎn)品，不需要取得食品流通的許可。

　　食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品衛(wèi)生、無(wú)毒、無(wú)害，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督管理，具體管理辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)依照本法制定。

　　【釋義】本條是國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度的規(guī)定。

　　（一）國(guó)家對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)實(shí)行許可制度

　　對(duì)從事食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)依法取得食品生產(chǎn)許可、食品流通許可、餐飲服務(wù)許可。行政許可，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。行政許可法規(guī)定，對(duì)于直接涉及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)，可以設(shè)定行政許可。人是社會(huì)的要素和細(xì)胞，國(guó)家實(shí)施行政管理的根本目的，應(yīng)當(dāng)是為了人的發(fā)展和福祉。民以食為天，國(guó)家要以民為本，維護(hù)人的人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全。

　　一般而言，行政許可有三個(gè)特征：第一，行政許可是依申請(qǐng)的行政行為。行政機(jī)關(guān)針對(duì)行政相對(duì)人的申請(qǐng)，依法采取相應(yīng)的行政行為。行政機(jī)關(guān)不因行政相對(duì)人準(zhǔn)備從事某項(xiàng)活動(dòng)而主動(dòng)頒發(fā)許可證或者執(zhí)照。第二，行政許可是一種經(jīng)依法審查的行為。行政許可并不是一經(jīng)申請(qǐng)即可取得，而是要經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的依法審查，審查的結(jié)果，可能是給予許可或不給予許可。第三，行政許可是一種準(zhǔn)予當(dāng)事人從事某種活動(dòng)的行為，是授益行政行為。另外，行政許可還具有區(qū)別與其他行政行為的一些特點(diǎn)：第一，它是外部行政行為。行政許可法律關(guān)系的主體是對(duì)外行使行政管理職權(quán)的行政機(jī)關(guān)和受行政管理權(quán)限約束的相對(duì)人，即公民、法人或者其他組織。第二，行政許可是一種要式行政行為。行政許可除要遵循一定的法定程序外，還應(yīng)以正規(guī)的文書(shū)、格式、日期、印章等形式予以批準(zhǔn)。第三，行政許可的功能在于抑制公益上的危險(xiǎn)或影響社會(huì)秩序的因素，是一種事前控制手段，不同于行政處罰、行政強(qiáng)制等事中或事后采取的手段。

　　與全民征求意見(jiàn)的食品安全法（草案）相比，本條的規(guī)定作了較大幅度的調(diào)整。第一，原草案中規(guī)定“生產(chǎn)在本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）行政區(qū)域內(nèi)銷(xiāo)售的食品，不需要獲得食品生產(chǎn)的許可”。原草案的考慮主要是通過(guò)鄉(xiāng)間熟人社會(huì)的口碑、信譽(yù)等來(lái)監(jiān)督食品生產(chǎn)者，使其不敢造假。但是考慮到我國(guó)進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)后，食品流通日益發(fā)達(dá)，食品流通已經(jīng)沒(méi)有省界。甲地生產(chǎn)的食品，通過(guò)物流，很容易達(dá)到千里之外的乙地。因此草案的規(guī)定有可能在實(shí)踐中帶來(lái)一些問(wèn)題。經(jīng)過(guò)認(rèn)真研究，立法機(jī)關(guān)將其修改為“農(nóng)民個(gè)人銷(xiāo)售其自產(chǎn)的食用農(nóng)產(chǎn)品，不需要取得食品流通的許可”，使該規(guī)定含義更加明確，更有可操作性。第二，草案中有“未經(jīng)許可，任何單位或者個(gè)人不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的規(guī)定。在草案審議過(guò)程中，有的常委會(huì)組成人員提出，據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)有50萬(wàn)家企業(yè)在生產(chǎn)食品，實(shí)際上還不止這些，很多小作坊根本不在統(tǒng)計(jì)范圍之內(nèi)，但目前只有十萬(wàn)余家有生產(chǎn)許可證，“未經(jīng)許可，任何單位或者個(gè)人不得從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”的規(guī)定實(shí)際是做不到的。立法機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)慎重研究，刪除了該規(guī)定。第三，本法規(guī)定的食品生產(chǎn)許可、食品流通許可、餐飲服務(wù)許可與食品衛(wèi)生法中規(guī)定的食品衛(wèi)生許可證應(yīng)當(dāng)如何銜接？在具體操作中應(yīng)當(dāng)如何發(fā)放？在食品安全法（草案）全民征求意見(jiàn)過(guò)程中，有的群眾意見(jiàn)提出，依據(jù)食品衛(wèi)生法的規(guī)定，從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的單位和個(gè)人，只需向衛(wèi)生行政部門(mén)申請(qǐng)食品衛(wèi)生許可證，并取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照后，即可從事食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。如果依據(jù)草案的規(guī)定，食品衛(wèi)生許可證將被食品生產(chǎn)許可證、食品流通許可證和餐飲服務(wù)許可證取代，由三個(gè)部門(mén)頒發(fā)。食品安全法在一定程度上改變了原來(lái)食品衛(wèi)生法的一些做法。有的意見(jiàn)提出“既然把發(fā)放食品流通許可證的權(quán)力給了工商部門(mén)，工商部門(mén)同時(shí)又發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照，一個(gè)部門(mén)發(fā)兩個(gè)許可，是否必要，是否給食品經(jīng)營(yíng)者增加負(fù)擔(dān)”，有關(guān)部門(mén)應(yīng)在本法實(shí)施后采取措施妥善解決證照同時(shí)頒發(fā)和合并發(fā)證的問(wèn)題。第四，關(guān)于精簡(jiǎn)審批。在食品安全法征求意見(jiàn)過(guò)程中，有的意見(jiàn)提出，按照中央行政管理體制改革的精神，精簡(jiǎn)審批是政府改革重點(diǎn)方向。審批并不能完全代替監(jiān)管。通過(guò)設(shè)立審批以求達(dá)到監(jiān)管預(yù)期效果，寄監(jiān)管于審批，監(jiān)管依賴(lài)審批，多年來(lái)被證明成效不大，不能出臺(tái)一部法律就多一些審批，建議對(duì)食品生產(chǎn)、食品流通、餐飲服務(wù)三個(gè)環(huán)節(jié)的審批予以精簡(jiǎn)，如生產(chǎn)環(huán)節(jié)實(shí)行食品生產(chǎn)許可證與食品衛(wèi)生許可證兩證合一。對(duì)此，立法機(jī)關(guān)認(rèn)為有必要精簡(jiǎn)行政審批，在本法實(shí)施前的準(zhǔn)備階段，有關(guān)食品安全監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)著力解決重復(fù)許可的問(wèn)題，對(duì)現(xiàn)有的許可進(jìn)行梳理、改造、合并等，以便在本法正式施行時(shí)能夠順利過(guò)渡。

　　（二）幾種情況下的行政許可

　　本條本著精簡(jiǎn)行政許可的精神，對(duì)一些情況作了特殊規(guī)定。（1）取得食品生產(chǎn)許可的食品生產(chǎn)者在其生產(chǎn)場(chǎng)所銷(xiāo)售其生產(chǎn)的食品，不需要取得食品流通的許可。雖然從嚴(yán)格意義上講，這種情況也屬于銷(xiāo)售，是食品經(jīng)營(yíng)的范疇，但這種情況又具有自己的特點(diǎn)，如生產(chǎn)者固定、銷(xiāo)售條件具備，因此法律規(guī)定在這種情況下不需要再取得食品流通的許可。（2）取得餐飲服務(wù)許可的餐飲服務(wù)提供者在其餐飲服務(wù)場(chǎng)所出售其制作加工的食品，不需要取得食品生產(chǎn)和流通的許可。如有的餐飲服務(wù)者在餐廳里生產(chǎn)手工水餃等供消費(fèi)者購(gòu)買(mǎi)，從防止行政許可過(guò)多、減輕餐飲服務(wù)者負(fù)擔(dān)的角度，法律規(guī)定在這種情況下不需要取得食品生產(chǎn)和流通的許可。（3）農(nóng)民個(gè)人銷(xiāo)售其自產(chǎn)的食用農(nóng)產(chǎn)品，不需要取得食品流通的許可。在一家一戶(hù)分散經(jīng)營(yíng)占多數(shù)的農(nóng)村，農(nóng)民個(gè)人銷(xiāo)售其自產(chǎn)的食用農(nóng)產(chǎn)品很常見(jiàn)。這種現(xiàn)象地域分布廣、季節(jié)性強(qiáng)，如果都要求辦理食品流通的許可，難度很大。考慮到農(nóng)民的實(shí)際需要，法律規(guī)定對(duì)這種情況，不需要取得食品流通的許可。

　　（三）食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的管理

　　食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販?zhǔn)?a href='http://www.6065bob.com/shigu/23.html' target='_blank' data-horse>食品安全事故的多發(fā)地，食品監(jiān)管相對(duì)薄弱，既不能都實(shí)施許可，又不能放任不管。另外，小作坊的問(wèn)題具有地域性。實(shí)踐中，一些地方人大常委會(huì)已經(jīng)專(zhuān)門(mén)就此制定了地方性法規(guī)加以規(guī)范。因此，本法一方面規(guī)定食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)符合本法規(guī)定的與其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模、條件相適應(yīng)的食品生產(chǎn)安全要求，保證所生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的食品衛(wèi)生、無(wú)毒、無(wú)害，有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)其加強(qiáng)監(jiān)督管理。另一方面，授權(quán)地方人大常委會(huì)根據(jù)本地實(shí)際情況制定對(duì)食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販的管理辦法。