第三十二條 嚴重破壞性地震發生后，為了搶險救災并維護社會秩序，國務院或者地震災區的省、自治區、直轄市人民政府，可以在地震災區實行下列緊急應急措施：

　　（一）交通管制；

　　（二）對食品等基本生活必需品和藥品統一發放和分配；

　　（三）臨時征用房屋、運輸工具和通信設備等；

　　（四）需要采取的其他緊急應急措施。

　　【釋義】 本條是關于地震緊急應急措施的規定。

　　一、本條明確規定，可以采取緊急應急措施的法定條件是嚴重破壞性地震發生后，為了搶險救災并維護社會秩序。有權采取緊急應急措施的國家機關只能是國務院或者是地震災區的省、自治區、直轄市人民政府，其他國家機關都無權采取本條所規定的緊急應急措施。在嚴重破壞性地震發生后，為了搶險救災并維護社會秩序，國務院或者地震災區的省、自治區、直轄市人民政府只能采取由本條所規定的緊急應急措施，這些緊急應急措施主要包括交通管制；對食品等基本生活必需品和藥品統一發放和分配；臨時征用房屋、運輸工具和通信設備等；需要采取的其他緊急應急措施。

　　二、本條之所以對采取緊急應急措施的法定條件、主體和權限內容作出嚴格規定是因為緊急應急措施屬于一種緊急國家權力，這種緊急國家權力是與限制公民相應的權利相聯系的。為了保護公民的權利不因國家機關濫用權力而被侵犯，所以，必須對緊急應急措施的實施條件、主體和相關權限內容作出嚴格的規定。這樣的規定既有利于保護公民權利，又能夠保證國家機關在嚴重破壞性地震發生后，及時采取緊急應急措施，有效地組織搶險救災和維護社會秩序，從而減少地震災害給人民生命和財產造成的損失。

　　嚴重破壞性地震往往造成災區人民生命財產和國家財產的巨大損失，災區正常社會功能受到破壞，人們的心理也受到損傷。在這種情況下，災區內部的政府機關不能完全正常行使職權，人民面臨著各種次生災害的威脅和基本生活物資的匱乏，很有必要實行緊急應急措施，以使災區內部的各種搶險救援行動和外部的救援努力得到有力的組織指揮并有序地開展。以1976年7月28日唐山7．8級地震為例，當時災區的社會秩序極度混亂，由于公路的堵塞，四面八方趕來的救援人員無法到達現場，大批的急救物資和藥品無法及時運達急需之處，甚而有些食品和生活必需品在半路上被一搶而光；災區的財產犯罪和性犯罪也急劇上升，這種混亂的社會秩序不加以控制，地震應急工作和救災工作幾乎無法進行。根據國內外的經驗，通過立法對災區實行緊急應急措施是十分必要的。

　　三、緊急應急措施在形式上可能有限制公民權利的特征，但其根本目的是國家行政機關采取的強制性的行政手段，保障國家財產和公民人身、財產安全，維護社會秩序，為救災工作的順利開展服務。緊急應急是地震應急本身的需要，而不是一般的應急措施，它旨在制止地震災害的不斷擴大，迅速恢復社會秩序。緊急應急措施的法理依據和立法考慮有如下幾個方面：

　　1．緊急應急措施是一種行政行為，而不是軍事管制意義上的戒嚴。依據我國現行憲法、法律和法規的有關規定，我國的緊急處置制度主要由三種制度構成：緊急狀態制度、戒嚴制度和包括特別管制措施在內的對付自然災害的行政緊急措施。緊急狀態制度的適用范圍僅僅在香港和澳門特別行政區有效。其直接的法律依據是香港基本法第十八條和澳門基本法第十八條。戒嚴制度是根據憲法和戒嚴法的規定建立起來的，包括全國人大常委會決定的戒嚴和國務院決定的戒嚴兩種戒嚴措施。戒嚴的原因是：“在發生嚴重危及國家統一、安全或者社會公共安全的動亂、暴亂或者嚴重騷亂，不采取非常措施不足以維護社會秩序、保護人民的生命和財產安全時，國家可以決定戒嚴”（戒嚴法第二條）。對于自然災害引起的緊急狀態，我國法律、法規中一般都規定要采取相應的緊急措施。如《中華人民共和國防洪法》、《核事故應急條例》等對此都有明確的規定。本法對緊急應急措施的規定也屬于此種類型的緊急處置制度。緊急應急措施和戒嚴措施是兩種性質不同的緊急處置制度。兩者在法律特征上主要有下列不同：（1）原因不同。采取戒嚴的前提是出現動亂、暴亂或騷亂；實施緊急應急措施的條件是嚴重破壞性地震應急的需要。（2）對付緊急狀態的性質不同。戒嚴措施對付的緊急狀態性質上是政治緊急狀態；緊急應急措施對付的緊急狀態性質上是自然災害緊急狀態。（3）所依據的國家權力性質不同。戒嚴措施可以由最高國家權力機關常設機構全國人大常委會決定，也可以由最高國家行政機關國務院決定。所以，戒嚴措施不僅僅是行政措施，也是國家權力機關采取的緊急措施。緊急應急措施則只是依據行政緊急權而采取的行政措施，依據本法的規定，既可以由最高國家行政機關國務院決定，也可以由省、自治區、直轄市人民政府決定。

　　嚴重破壞性地震發生后，災區的人民政府和合法行使法律權力的國家機關仍然可以行使地震應急中的各種法律職能，而不必非經國家武裝力量的介入才能恢復社會秩序。中國人民解放軍和中國人民武裝警察部隊在地震應急中主要是幫助災區人民政府搶險救災，而并非代替災區人民政府行使對災區的控制功能。緊急應急措施是對震后災區產生的新的利益沖突和社會關系的暫時性調整。緊急應急措施限制的是公民或組織的部分權利，公民的政治權利并未被剝奪或全面限制，目的是為了加強應急救助的集中管理，更有力地保護災區全體公民和社會整體的權利。因此，加強嚴重破壞性地震后的集中管理是嚴重破壞性地震應急工作最重要的特征。

　　2．緊急應急措施中的具體管制內容，側重于對地震應急活動和保障國家財產和公民人身、財產安全影響較大的行為和事件。緊急應急措施是法律授予國務院和省、自治區、直轄市人民政府在地震應急行動中的一項特殊權力，只能在特定情況下施行。實施條件是在發生了嚴重破壞性地震的地震災區：實施權限是在嚴重破壞性地震發生后，只有國務院和地震災區的省、自治區、直轄市人民政府才有權決定實行緊急應急措施。一般而言，各省、自治區、直轄市人民政府在本行政區域內決定實行緊急應急措施。緊急應急措施也可以由有關省、自治區、直轄市人民政府共同決定或由國務院決定。某些重大的緊急應急措施，如中斷干線交通或者封鎖國境，只能由國務院決定。因此，這些規定是減災原則、法制原則、統一管理原則和緊急處置原則的具體體現，增加了緊急應急措施在實踐中的可操作性。緊急應急措施是暫時的強制性行政應急措施。當地震應急工作進行到一定的階段，地震災害及其次生災害的危險基本消除，災區全體人民的生命財產和國家財產安全得到有效的保護，社會秩序得以恢復，政府的管理職能得以健全時，應當及時解除部分或全部緊急應急措施。緊急應急措施的解除，由原決定單位宣布。

　　四、在嚴重破壞性地震災區可以實行的緊急應急措施包括：

　　1．實行交通管制，保證交通的暢通無阻，使搶險救災人員、物資能夠及時到位，及時搶救人民生命、財產，防止次生災害的進一步擴大。

　　2對震后短缺的食品、藥品等基本生活用品實行集中管理，統一發放和分配，對生命線工程加以重點保護。

　　3．臨時征用房屋、場地、一切組織和個人的交通工具和通訊設備，滿足地震應急工作的需要。

　　4．采取其他各種必要的緊急應急措施。如停止正常的生產、生活活動，實行停工、停業、停課，動員全社會力量參與地震應急工作；動員群眾到指定的地點，以指定的方式集結與活動；對災區人員疏散和非災區人員進入災區救援嚴加控制；對危害社會的犯罪分子嚴格監管；對現行的危害災區安全的犯罪分子實施有效的法律制裁；對可能產生傳染病的病源進行根除，對與之相關的人員進行隔離；石油、化工、水利、電力、建設等有關部門和單位依據各自的職責，對可能發生或者已經發生的水災、火災等次生災害的地點和設施采取緊急應急措施，并組織力量加強監視，控制，防止災害擴大；對危險品和易燃易爆物品加強管理；加強對新聞輿論的監控，統一對內對外的宣傳口徑；中斷交通干線或封鎖國境等。

　　國務院或地震災區的省、自治區、直轄市抗震救災指揮機構對緊急應急措施實行全面統一的領導，其他部門或單位、個人應無條件服從抗震救災指揮機構的指揮。