土地違規抵押融資問題有哪些

《國土資源公報》等數據顯示，近年來各地土地抵押融資規模迅速擴張，地方政府對土地抵押融資日益重視甚至依賴;而《國家土地督察公告》數據，持續反映了土地違規抵押融資問題日益普遍，幾成地方政府“通病”，少數地方還“病”得不輕。

國家土地督察機構發現，為盡快獲取資金，一些地方政府將不合規的土地資產“包裝”上市，并形成了“五種手法”。土地違規抵押融資，透支的不僅是地方土地收益，還擾亂了地方管地用地秩序，導致土地權屬不清、國有資產流失、政府金融風險等后果。針對發現的具體問題和類型問題，土地督察機構要求相關地方進行整改，從2010年起加大了對土地抵押融資方面違法問題的發現查處力度，也取得了一定成效。

一些督察局人員分析認為，追求來錢快、出政績，依靠投資拉動經濟增長，這一發展舊模式種下了土地違規抵押融資的“病根”，而相關部門、金融機構在監管上的不到位，甚至明知政府土地資產有問題，還批準貸款，也是重要原因。根治土地違規抵押融資的“通病”，關鍵是要找到適應經濟增長“新常態”的發展模式，而盡快遏制“病情”蔓延，則需要多部門聯合監管發力。

土地抵押融資規模迅速擴張，違規普遍

近年來，地方政府土地抵押融資規模迅速擴張，據2010年~2013年《國土資源公報》數據，截至2013年底，我國84個重點城市處于抵押狀態的土地面積為40.39萬公頃，抵押貸款總額7.76萬億元，同比分別增長15.8%和30.4%。而在2010年末，84城處于抵押狀態的土地共有12.94萬宗，抵押面積25.82萬公頃，抵押貸款3.53萬億元。從2010年至2013年，抵押土地凈增面積和抵押貸款凈增額持續增長。

上述數據也反映出地方政府對土地抵押融資日益依賴。土地抵押融資，成為地方土地財政的“升級版”。

在相關制度尚未完善規范的情況下，地方政府頻繁、大規模的土地抵押融資行為中，暴露出不少問題，其中土地違規抵押融資尤其突出，帶來的政府債務風險遠超抵押土地所獲利益，必須警惕。

據《2010年國家土地督察公告》，國家土地督察機構對全國77個地級以上城市2007年~2009年期間土地利用和管理情況開展例行督察，發現違規利用土地抵押貸款存在較大債務和金融風險，個別地區的融資規模已經超過當地財力許可。

《2011年國家土地督察公告(第5號)》稱，國家土地督察機構對64個城市開展例行督察。在抽查的31個市、25個縣中，有12個市、22個縣存在土地違規抵押融資貸款行為，涉及面積10.47萬畝，貸款總額557.98億元。

《2012年國家土地督察公告(第6號)》顯示，國家土地督察機構對54個地區開展了例行督察，部分地區存在土地違規抵押融資問題，違規辦理土地登記。對36個市(區)的土地抵押融資情況開展重點督察，發現有943個項目涉及違規抵押貸款1039.22億元，涉及土地面積29.63萬畝。

據《2013年國家土地督察公告(第7號)》，國家土地督察機構對48個城市開展例行督察，發現19個城市存在土地違規抵押融資貸款行為，涉及1361個項目，土地面積14233公頃，抵押金額1183.79億元。

而今年例行督察情況顯示，土地違規抵押融資在我國東、中、西部地區都普遍存在。7月底以來，國家土地督察機構陸續對土地違法違規情況突出的城市進行警示約談。其中，商洛、衡陽、內江、邢臺、湖州、宿遷等6市被明確指出存在違規利用土地抵押融資問題。

“五種手法”，將不合規土地資產“包裝”上市

土地督察發現，為了盡快獲取資金，一些地方政府將不合規的土地資產“包裝”上市，主要采取了“五種手法”：

在沒有完成農轉用和征收審批程序、沒有依法收回原有土地使用權人的合法土地使用權和沒有依法進行收購、補償的情況下，政府直接以抄告單的形式要求國土資源部門給指定單位或公司辦理土地使用權證，用于抵押融資。

違反《土地儲備辦法》等規定，擴大土地儲備實施主體，不按規定進行土地登記，以儲備土地違規抵押擔保。

未履行土地出讓、劃撥等供地程序，向地方政府融資平臺違規供地并登記用于抵押融資。這類劃撥地不具有入市變現條件，通過虛假辦理供地手續，即辦理出讓手續后返還土地出讓金等方式，將土地資產轉給融資平臺獲取抵押貸款。如：某縣政府通過專題會議紀要，將機關辦公、教育、科研等原劃撥土地劃轉給該縣國有資產經營公司用于融資貸款，分數次、用數宗地，進行抵押貸款。

將土地出讓價款未交全的土地分割登記，用于抵押融資。有的地方政府通過會議紀要等形式，授意地方國土資源部門為土地出讓價款未交齊的宗地進行分割登記，用于抵押融資。

將水庫、公園、綠地、黨政機關團體用地等違規用于抵押融資。地方政府主要是以登記代替審批，擅自改變土地用途，將土地出讓或直接登記到融資平臺公司名下。這類土地實際用途和規劃條件沒有發生實質性的改變，真實身份依然是公共用地，屬劃撥性質，一旦需要用于償債，無法入市變現。如某市政府批準將市委辦公室等行政事業單位的數十宗、數千畝辦公用地收儲，并按照商住用途出讓給該市政府幾大融資平臺，辦理了土地抵押登記，進行大額融資。上述用地，實際上仍由原用地單位按原用途在使用，只是在卷宗手續上倒來變去，包裝成經營性土地資產用于抵押融資。

針對上述問題，國家土地督察機構明確要求地方政府采取償還貸款、解除抵押擔保、注銷抵押登記、置換抵押物等方式進行整改，對有關責任人員依法進行處理。國家也陸續出臺相關文件，規范地方土地抵押融資行為。如：2010年6月國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，2012年12月四部門《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》，都要求清理地方融資平臺并加強管理，禁止地方政府違規或變相提供擔保，明確學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平臺公司。但一些地方有令不行，依然在“以地生財”。

發展舊模式落下“病根”，根治須尋找“新常態”下的新模式

武漢督察局副專員石一連分析認為，“土地違規抵押融資問題普遍存在，主要原因有兩方面：一是地方政府缺錢，沒有別的‘財路’，就通過抵押融資獲取城市建設等需要的資金。二是一些企業想借錢賺錢，抵押融資來錢快”。

“地方融資困難，特別是西部地區，沒有可用的土地資產，城市建設需要大量的資金，就把公益用地抵押融資了。”西安督察局副專員劉*宏告訴記者。

據南京督察局調研發現，土地抵押是地方獲得建設資金的重要途徑。調研地區市、縣兩級政府的土地儲備機構、融資平臺和國有公司以土地抵押擔保的債務，由2008年末的189.48億元增加到2012年末的1097.21億元，占政府性債務余額的比例由17.96%提高到32.23%。

同時，融資平臺經營土地獲取的收益，是地方財政預算缺口的重要補充。地方政府普遍將融資平臺公司變為實體公司，這些公司在代替政府承擔土地征收、前期開發、大量土地增值收益轉化為公司資產和利潤，在地方政府財政預算體系外循環。

通過違規操作，地方政府將可支配但融資受限的土地資產，如已經征收但尚未供應的國有儲備土地、政府和國有企事業單位正在使用的國有土地等劃轉到融資平臺，增強融資能力，獲取更多資金。

作為土地資產的管理者和經營者，地方政府的公權力往往成為土地違規抵押融資的隱形推力。為成功融資，政府主導的土地違規分割登記、出讓等，缺乏有效監管，不易被發現。

此外，由于利益誘惑、行政命令強制等因素，許多金融機構、擔保公司未履行嚴格審批的職責，甚至明知政府土地資產有問題，還批準貸款。

“這是一個發展方式的問題。土地財政是地方收入的主要來源，一般政府運行主要還靠土地收益。表象上是土地出了問題，實際上有發展轉型、制度設計的問題。”劉*宏說。

地方經濟發展仍然依靠投資拉動模式，過于依賴土地，追求來錢快、出政績，這一發展舊模式種下了土地違規抵押融資的“病根”。而要從根本上醫治土地違規抵押融資的“通病”，關鍵還是要找到適應經濟增長“新常態”的發展模式。

土地督察加大督察力度，還需發揮多部門監管合力

“土地抵押融資，政府的風險比較大。”劉*宏說。目前來看，地方政府在土地方面的違規成本低、守法成本高，不顧相關規定進行違規融資操作似乎能短時間內獲取大量建設資金。但長遠來看，地方通過違規操作進行的土地融資，透支的不僅是地方土地收益，還擾亂了地方管地用地秩序，導致土地權屬不清、國有資產流失等后果，同時將有可能無法償還的貸款強壓到后幾屆政府頭上，形成惡性循環。

因此，從2010年起，國家土地督察機構加大了對土地抵押融資方面違法問題的發現查處力度，也取得了一定成效。

“土地抵押融資比較好查，因為債券發行有公告，通過發行地方債的公告倒查相關土地方面的手續，就能發現問題。”劉*宏說。這也反映出相關部門、金融機構在監管上出了問題。

武漢督察局近年來加大力度查處違規土地融資問題;督促地方查處，地方想要借此機會消除呆賬、壞賬，也比較有積極性;強力推進整改;用宣講說明危害，督促地方制定出臺相關規范性文件;通過例行督察的查處等工作，遏制了督察地區新的違規土地融資問題發生。

濟南督察局例行督察發現問題并提出整改要求后，山東省濟寧市對已經分割抵押登記的，通知金融企業，停止其抵押登記續期;對正在辦理分割抵押登記的，全部停止，不再辦理分割抵押登記。并印發《關于進一步嚴格土地抵押登記工作的通知》，防止違規分割土地抵押登記問題再次發生。

自上海督察局開展例行督察工作以來，杭州市余杭區和淳安縣的黨委、政府專題研究整改方案。淳安縣在征地補償安置落實、土地審批與供應、土地出讓收入管理和抵押融資、土地節約集約等方面強力整改。

當前，要遏制“病情”，需要多部門聯合監管發力。

石一連建議采取5條措施：一是督促地方拿出規范性文件，將原本不規范的融資平臺建設、土地抵押程序等規范化。二是加大查處整改力度，要求省政府層面將其作為專項查處。三是嚴格登記發證環節，地方政府利用土地融資涉及的違規問題主要發生在土地登記環節，沒有土地證就無法進行抵押。四是對土地抵押融資嚴格把關，特別是政府層面，銀行也要加大監管力度，注意防范此類風險。五是通過宣講教育，進一步增強地方政府風險意識。

同時，要認真做好地方政府融資平臺的清理規范;建立并完善地方政府債務管理及風險預警機制，從源頭上防止地方政府債務風險繼續擴大，制止地方政府違規擔保及承諾行為;推動地方政府融資平臺的市場化運作;多部門聯動加強對地方政府融資平臺的外部監管和規范。

中央層面在“新常態”下對金融、土地管理、中央與地方關系等方面進行制度設計和改革，值得期待。8月31日，全國人大常委會表決通過了關于修改預算法的決定，新預算法賦予地方政府舉債權，將重點解決地方政府性債務怎么借、怎么管、怎么還的問題。

最近幾年，因為各地土地抵押融資規模迅速擴張，地方政府對土地抵押融資日益重視甚至依賴，所以就造成了一個土地違規抵押融資的問題越來越嚴重，這在很大程度上面造成了市場秩序的紊亂，我們必須要解決好這個問題，避免更大程度上的錯誤，有需要可以聯系律霸網。