一、行政干預招投標的表現(xiàn)形式

目前，地方政府行政干預招投標的表現(xiàn)形式多樣。從招標確立環(huán)節(jié)，到投標、評標環(huán)節(jié)，再到定標與合同簽訂環(huán)節(jié)，甚至是后期的結算環(huán)節(jié)，地方政府均存在不同程度的行政干預。有些通過打招呼、批條子等形式直接干預，或以授意、暗示、默許等形式間接干預;有些以會議等集體決定的形式干預;甚至有些地方政府通過制定相關強制性、指導性文件的形式進行干預，行政觸角延伸到招投標各個環(huán)節(jié)，干預之深、之廣，可謂觸目驚心!

在招標方式確定環(huán)節(jié)，對于已核準了的公開招標項目，有些地方政府違法審批，擅自將已批準為公開招標的工程改為邀請招標，甚至將政府投資的公開招標工程改為直接發(fā)包方式。

在投標、評標及定標環(huán)節(jié)，地方保護色彩非常嚴重，有些行政監(jiān)督部門甚至以要求投標人履行資質(zhì)驗證、登記備案或許可等手續(xù)的方式，限制或排斥本地區(qū)以外的投標人進入本地區(qū)市場。評標環(huán)節(jié)，有些地方政府違反規(guī)定，指派內(nèi)部人員擔任評標專家，通過指定或誘導評標專家來操控評標結果;或以監(jiān)督為名干擾正常評標活動。有些行政監(jiān)督部門以加強招投標活動監(jiān)管為名，在招投標過程中設立了監(jiān)督委員會，但其行使監(jiān)督職責的成員職能錯位，直接由監(jiān)督者變成了參與者甚至決策者。有些地方政府違規(guī)干預評標委員會推薦的中標候選人順序，甚至在評標委員會推薦的中標候選人之外確定中標人。

在合同簽訂環(huán)節(jié)，有些地方政府利用其優(yōu)勢地位，背離招標投標文件簽訂施工合同;有些地方政府甚至強行要求中標人放棄中標，或?qū)⒅袠隧椖恐付ǚ职⑥D(zhuǎn)包給其他施工企業(yè)，變相地改變了中標人，最終導致公開招標實質(zhì)上成為指定發(fā)包。在合同履行環(huán)節(jié)，有些地方政府不按約定的結算清單造價結算，隨意變更設計，造成低價中標、高價結算。

二、行政干預招投標的主要原因

地方政府任意插手招投標的各種亂象及伴隨的各類嚴重后果，值得深思。不遏制這種亂象，中國的建筑市場將始終無法形成有序、良好的競爭秩序。危及到百姓生命財產(chǎn)安全的工程安全質(zhì)量事故，諸如“樓倒倒”“橋塌塌”事件也終將無法得到有效根治。為什么地方政府和個人能隨意干預招投標?

一是相關法律法規(guī)和制度不完善。雖然我國已陸續(xù)頒布了《建筑法》《招標投標法》《工程建設施工招標投標辦法》及《招標投標法實施條例》等，但總的來說，我國招標投標法律體系還不完善，法律之間以及法律法規(guī)與行政規(guī)章之間的銜接配套還存在漏洞，致使很多程序設定流于形式。

《招標投標法》對招投標一些環(huán)節(jié)缺乏強制性規(guī)定，尤其對資格預審和評標等關鍵環(huán)節(jié)未作詳盡規(guī)定，標底的地位和作用沒有明確，存在一些可以人為調(diào)控的“運作空間”。而《招標投標法》設置的業(yè)主及施工方的權利義務不對等，業(yè)主的權利甚至是權力過大，責任不明確，缺少責任追究制度。這些因素最終導致了作為業(yè)主的政府任意干預或插手招投標的現(xiàn)象突出。

二是我國同時存在《招標投標法》與《政府采購法》兩個同位階法律，兩部法律存在多處沖突，直接導致了招投標過程中亂象叢生。國際上絕大多數(shù)國家都沒有制定專門的招標投標法，而是將其作為政府采購的一種方式，直接納入政府采購框架之下。而我國卻同時存在兩個同位階法律，二者不僅分立，且在監(jiān)管主體、招標適用條件、供應商資格、招標代理機構、廢標及其處理、法律責任等方面均存在矛盾，造成了法律適用的混亂。盡管后來又出臺了《招標投標法實施條例》，但僅是立足于招標投標法框架下解決問題，并未涉及也不可能涉及與政府采購法相沖突時如何處理的問題。

三是招標投標管理、監(jiān)督體制沒有理順。我國現(xiàn)行招標投標管理體制下，行政監(jiān)管由多個部門負責，雖然有利于發(fā)揮各部門專業(yè)管理優(yōu)勢，但也造成了多頭管理的諸多矛盾和問題。

四是現(xiàn)行的政府投資項目實施方式存在諸多弊端。許多政府工程仍沿襲計劃經(jīng)濟時期的管理模式。一些政府部門集工程投資、建設、監(jiān)管、使用于一體，許多行政主管部門既是投資主體，又是監(jiān)督管理者，同時又身兼法規(guī)制度的制定者的身份。這不僅造成部門、行業(yè)壟斷，而且作為業(yè)主的政府部門容易脫離控制、擾亂市場。

五是有形建筑市場作用未充分發(fā)揮。目前，對有形建筑市場的運行和管理無法可依，對應當進入有形建筑市場而不進場交易的工程項目，尚無制約和追究;有形建筑市場的信息服務、場所服務、集中辦公服務三項基本功能還不夠到位等，這些都嚴重制約了有形建筑市場在遏制建設領域腐敗行為方面的作用。

三、預防行政干預招投標的對策

地方政府任意干預招投標，已嚴重損害了公平、公正的市場經(jīng)濟秩序。如何破除這種亂象，排除地方政府“指手劃腳”的任意干擾，還招投標建筑市場一“清靜之地”呢?筆者認為，應從如下幾方面著手。

一是盡快加入WTO《政府采購協(xié)議》(簡稱GPA)，建立完善招投標法律體系。GPA是WTO的一項多邊協(xié)議，目標是促進成員方開放政府采購市場，擴大國際貿(mào)易。GPA作為世貿(mào)組織的多邊協(xié)議之一，對于規(guī)范政府采購行為、節(jié)約財政資金作用明顯。根據(jù)目前國情，雖然加入GPA會承擔一定的國際風險，但從長遠來看，如不加入，國家和社會承受的腐敗風險會更大。

針對目前的招投標亂象，我國應學習國際先進經(jīng)驗，借鑒GPA和國際慣例，將《招標投標法》和《政府采購法》兩者統(tǒng)一起來，盡快建立新的招投標和政府采購法律制度。具體來講，應將招標投標完全納入政府采購框架，形成以GPA和國內(nèi)《政府采購法》為基礎性法律，“招投標制度”作為程序性規(guī)范納入政府采購法律體系之中的運行機制。凡涉及政府采購項目，無論是工程建設還是普通采購項目，均適用，最終實現(xiàn)法律適用的統(tǒng)一。

二是進一步完善招標方式。我國《招標投標法》僅規(guī)定了兩種招標方式，即公開招標及邀請招標。其后頒布的《政府采購法》規(guī)定了公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等五種形式，一定程度上彌補了《招標投標法》在招標方式上的不足。由于公開招標和邀請招標成本較高，費時較長，并且有可能形成過度競爭及資源浪費，有必要對現(xiàn)行招標方式予以完善。借鑒GPA，把競爭性談判、單一來源采購、詢價等招標方式增加進去，諸如一些標準化貨物或服務的采購工程、合同金額較小的或一些應急工程，通過設定一定的準入制度，明確采用上述采購方式，既可避免目前兩種招投標方式所帶來的效率較低、資源浪費等不足，又可避免直接發(fā)包可能帶來的腐敗風險。

三是建立健全招投標規(guī)章制度，規(guī)范招投標運作。如上所述，招投標各方主體權利義務不明確、招標人(業(yè)主)權力過大是滋生政府干預招投標并伴隨腐敗現(xiàn)象多發(fā)的重要原因之一。建議對招投標各方主體，特別是招標人的權利、義務和責任進行明確界定，對應該招標的項目、范圍、條件清晰說明;對資格預審行為進行限制，更多地采用資格后審;限制或取消招標人代表擔任評委;更加科學合理地編制評標辦法和確定標底等。同時，應規(guī)范并完善相關配套制度。如制定招標代理機構和評標專家的管理辦法、綜合性專家?guī)旖ㄔO、統(tǒng)一的招標投標信用制度、圍標串標及資質(zhì)掛靠判定方法，推廣使用統(tǒng)一的招標文件示范文本，規(guī)范評標委員會的自由裁量權，不給政府及國家機關工作人員干預招投標提供任何“可乘之機”。

四是改革政府投資工程建設項目組織實施方式，建立綜合監(jiān)督機構，破解“同體監(jiān)督”。體制不順、“投資、建設、監(jiān)督、管理、使用”多位一體的管理模式，是造成招投標領域監(jiān)管不力的重要原因。為改變招投標工作管理分散、同體監(jiān)督等現(xiàn)狀，建議將分屬于各個行業(yè)和部門的招投標行政監(jiān)督權剝離出來，成立招投標市場的專項監(jiān)督管理機構，并作為各級政府的直屬部門，統(tǒng)一行使各個職能部門的行政監(jiān)督權，對招投標活動的監(jiān)管由各部門的自行“兼管”轉(zhuǎn)變?yōu)檎皩９堋薄?/p>

五是進一步加強有形建筑市場建設。繼續(xù)健全和規(guī)范有形建筑市場，保證有形建筑市場與招標投標監(jiān)管機構從行政到經(jīng)濟上完全脫鉤，避免有形建筑市場與招標投標監(jiān)管機構有任何經(jīng)濟關系。對于目前有些地區(qū)或部門招標投標監(jiān)管機構力量薄弱的情況，建議根據(jù)不同地區(qū)的實際，將招標投標活動中程序性的監(jiān)管工作委托有形建筑市場負責。

六是破除地方保護。凡是使用國有資金的工程項目依法應當招投標的，不受區(qū)域限制，均應依法進行招投標，符合資質(zhì)條件的企業(yè)都可進入。對于有些地方政府針對外地企業(yè)采取的強制性登記注冊、備案許可、違規(guī)收取費用等歧視性政策，或?qū)Ρ镜仄髽I(yè)采取一些地方保護政策，均應全部廢除，以形成統(tǒng)一開放、競爭有序的工程建設市場。另外，對于一些地方政府的地方保護政策，應在招投標制度中設置對應的處罰措施，并做到執(zhí)法必嚴、違法必究

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