1989年制定的行政訴訟法，至今已實施24年了。近日，全國人大正式啟動了對該法的修訂程序，引起普遍關注。 　　此次修法的一個客觀背景是，法院受理和審理的行政訴訟案件少。行政訴訟法從1990年正式施行直到2007年的18年中，全國法院一共受理一審行政訴訟案件128萬多件。2007年，各級法院受理的一審行政案件才首次突破每年10萬件。 　　此后的2010年，各級法院共新收一審、二審和再審行政案件16萬多件。2011年，全國一審行政案件收案13萬多件。雖然行政案件數量在上升，但法院受理和審理行政案件數量基本上每年10萬件左右。與較大的信訪案件數量相比較，法院受理和審理的行政案件數量太少，與行政機關廣泛的行政管理、行政執法實踐相比，法院受理和審理的行政案件數量也太少。 　　在當前社會矛盾糾紛高位徘徊的形勢下，行政訴訟案件數量如此之少，表明行政訴訟渠道解決糾紛、化解矛盾的作用還有待加強。修法本身不是目的，通過修法來解決現實問題，才是此次行政訴訟法修訂的目的所在。 　　破解兩大焦點問題 　　從實踐層面的問題來看，行政訴訟法存在兩大焦點問題。首先是“口子”小，不少訴求進入不了行政訴訟范圍。其次是實際效果不理想，導致相當多的矛盾糾紛不愿、不能、不會進入行政訴訟程序，出現所謂“信訪不信法”現象，行政訴訟實踐在一定程度出現了立案難、審理難、執行難。因此，這次修法有兩個主要目的：一是開“口子”，二是增強行政訴訟的公信力和效果。 　　首先，擴大行政訴訟受案范圍，是這次修法的重要目的之一。在制定行政訴訟法時，由于擔心行政訴訟制度剛剛推行，各方面條件尚不完全具備，法院受理和審理行政案件能力有限，所以對行政訴訟案件的受理范圍作了適度限制性規定。 　　比如，在權利保護方面，明確只保護人身權、財產權受到侵害的行政訴訟案件，對于人身權、財產權以外的其他權利保護則暫時回避。又比如，對行政機關的具體行政行為規定可以起訴，但對于行政機關的抽象行政行為則規定不能起訴、審查。 　　再如，對于行政作為行為規定可以起訴，但對多種多樣的行政不作為行為則沒有規定可以全部起訴。對于社會組織行使公共行政職能的行為，對于行政合同行為，對于村委會、居委會作出的經濟類、管理類決定行為，行政訴訟都無法受理和審理。 　　這些規定從制度上把很大一部分行政或社會管理違法侵權行為，擋在了法院行政訴訟大門之外。但是行政訴訟的門不開，法院不受理，并不等于這些糾紛就不存在，更不等于糾紛可以自動解決。相反，這些糾紛不但存在，而且還流向了信訪和群體性事件等不穩定、不可控的非訴訟渠道。 　　這種狀況不是法治中國的應有之義。法治中國，是依法治國的狀態，法律糾紛就應當可以通過法律途徑和訴訟渠道得到解決。因此，此次行政訴訟法修訂的一個重要目的就是要最大限度地實現把糾紛納入法治化軌道解決，其中當然包含把行政糾紛最大限度地納入行政訴訟渠道解決。 　　其次，增強行政訴訟的公信力和效果。行政訴訟案件每年徘徊在10萬件左右的低水平上這個事實，不僅反映了行政訴訟受理范圍狹窄，也反映出行政訴訟制度在實踐中的艱難。長此以往，將影響行政訴訟的社會形象和公信力。其核心原因，在于法院抗干擾力不足，解決實際問題的能力不足。 　　在抗干擾力方面，由于法院的地方化色彩越來越濃厚，加上行政訴訟案件的被告都是行政機關，在實際工作中，法院受行政機關干預行政案件的立案、審理和執行現象屢有發生。 　　在解決實際問題能力方面，法院的權威和資源是有限的。法院在訴訟中具有判斷力，但缺乏足夠的解決實際問題能力。所以，即便是打贏了“官司”，有時也得不到執行，空有一張判決，不解決任何實際問題。這樣的訴訟實踐，使得人們對通過行政訴訟解決實際問題能力產生了懷疑和動搖。 　　因此，這次修法重要的目的之一，就是提升法院抗干擾的能力，增強司法權威，從而達到增強行政訴訟公信力和實際效果的目的。 　　修法要點促進公平正義 　　行政訴訟法的修訂，是在黨的十八大和十八屆三中全會之后進行的，必須遵循和體現這兩次重要會議的精神。特別是，十八屆三中全會關于司法體制改革的內容非常豐富，成為了這次修法的主要原則和方向。 　　其一，改革行政案件管轄制度，確保法院依法獨立公正行使行政審判權。十八大報告指出，要進一步深化司法體制改革，堅持和完善中國特色社會主義司法制度，確保審判機關、檢察機關依法獨立公正行使審判權、檢察權。十八屆三中全會決定更明確要求改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。目的均在于促進法院去地方化，增強司法統一性，增強法院抗干擾能力。 　　在此背景下，行政訴訟法修改草案提出了行政案件的異地管轄方案，提高行政訴訟受理案件級別的方案，在省以下建立行政法院的方案，以及相對集中受理行政訴訟案件的方案。其核心目的，就是要適度將行政案件的管轄與行政區劃分離開來，從而減少和避免地方黨政機關對法院行政訴訟案件處理的干擾，確保法院依法獨立公正處理行政訴訟案件。 　　其二，擴大行政訴訟受案范圍，把更多的行政糾紛納入行政訴訟的法治化軌道加以解決。十八屆三中全會對社會治理提出了四個堅持，即堅持系統治理，堅持依法治理，堅持綜合治理，堅持源頭治理。其中，依法治理的核心，就是運用法治思維和法治方式化解社會矛盾。行政訴訟是解決行政糾紛類社會矛盾的重要形式。因此，修訂草案作出了很多改進性規定。 　　一是列舉的受案范圍事項增加，消除了更多的不確定性。修正案草案將涉及土地等自然資源所有權或者使用權，農村土地承包經營權，支付最低生活保障待遇等“官民”糾紛，明確規定納入行政訴訟受案范圍。 　　二是明確將人身權、財產權的范圍擴大到整個合法權利范疇。修訂草案在人身權、財產權后面加了“等合法權利”，意味著知情權、受教育權等都可以納入行政訴訟保護范圍。 　　三是增加了對規范性文件這類抽象行政行為的審查。按照現行法律規定，對抽象行政行為是不能起訴和審查的，行政訴訟法修訂草案改變了這一規定，允許對規章以下的規范性文件提出附帶起訴，法院有權對規范性文件進行附帶審查。 　　其三，暢通行政訴訟入口，解決立案難問題。立案難，是實踐中很多訴求者的感受。因為難審理、難執行，有些法院干脆就在立案環節把訴求者擋在門外。十八大報告指出，要暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障渠道。其中暢通訴求表達渠道是首要的也是起碼的要求。所以，這次修法在這方面作了一些改進性規定。 　　修正案草案開宗明義，首次增加規定明確法院應當保障公民、法人或者其他組織的起訴權利，對應當受理的行政案件依法受理。行政機關不得干預、阻礙法院受理行政案件。被訴行政機關應當依法應訴。強化了法院受理程序約束，增加規定人民法院應當在接到起訴狀時當場予以登記，并出具注明日期的書面憑證。 　　此外，起訴狀內容欠缺或者有其他錯誤的，應當給予指導和釋明，并一次性告知當事人補正。不得未經指導和釋明即以起訴不符合條件為由不受理。還明確了法院的相應責任，增加規定不接收起訴狀的，當事人可向上級法院投訴，上級法院應責令改正，并對責任人員依法給予處分。明確了公正司法、監督行政的原則和宗旨，明確了行政訴訟應有的要義，使其回歸法律本位。 　　其四，增強司法權威，解決執行難問題。在一些地方，行政機關有拒不執行法院裁判的情況，極大地影響了司法權威。十八屆三中全會要求，深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。 　　基于此，修正案草案增加規定，對于拒不履行判決、裁定、調解書，社會影響惡劣的，可以對該行政機關直接負責的主管人員和其他直接責任人員予以拘留。將行政機關拒絕履行判決、裁定、調解書的情況予以公告。通過責任到個人方法和公告督促辦法，增強司法裁判的權威性和有效性。 　　提升法治“正能量” 　　修法的意義體現在修法的內容上，就修法草案內容而言，不僅是具體規定上體現新的原則和新的具體內容，更為重要的是，修法所反映的方向和重要意義。 　　第一，有效“治官”。修法的指導思想和具體條文的修改，體現了對行政機關的約束，把更多的行政行為納入行政訴訟監督救濟范圍，對規范性文件附帶審查等。這些規定，對行政機關而言，就是約束和規范。對公民、法人、其他組織而言，就是保障公民、法人和其他社會組織的合法權益。 　　第二，維護法治統一尊嚴。錯位管轄行政案件，提高法院抗干擾能力的規定，對行政機關拒不執行法院判決的，要采取更加嚴厲措施的規定。這些都有利于維護司法的權威和法治的統一。司法是社會公平正義的最后一道防線，必須確保其統一和權威。否則，將危及社會和國家的治理現代化。 　　第三，充分發揮行政訴訟的法治作用。行政訴訟案件少，在社會化解矛盾糾紛和公民、法人、其他組織合法權益保護方面的積極作用發揮不夠，導致“大行政小訴訟”的格局是不正常的，也是不應該的。修法的意義就在于通過制度完善和改革，充分發揮行政的“正能量”，使之在法治中國的建設中真正有為、有位。(作者單位：國家行政學院法學部)