第四十六條 荒山、荒溝、荒丘、荒灘等可以直接通過招標、拍賣、公開協商等實行承包經營，也可以將土地承包經營權折股分給本集體經濟組織成員后，再實行承包經營或者股份合作經營。

　　承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘的，應當遵守其他有關法律、行政法規的規定,防止水土流失，保護生態環境。

　　【釋義】 本條是關于對四荒等土地承包經營方式的規定。

　　對荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地的承包方式靈活多樣，可以直接通過向社會公開招標、拍賣、公開協商等方式進行，也可以在本集體經濟組織內部，將土地承包經營權折股分給本集體經濟組織成員后，再實行承包經營或者股份合作經營。

　　由于耕地對我國農民有福利和社會保障的作用，而以“四荒”為代表的土地資源在這方面的功能要小得多，因此國家對耕地的經營體制比非耕地慎重得多，在“四荒”的開發治理上更傾向于社會效益，政策比較靈活。如1996年中央有關文件指出，土地承包期延長30年，開發“四荒”的承包期可以更長一些，這是穩定承包經營的重大政策。在治理和開發“四荒”的形式問題上，指出，治理和開發農村集體所有的“四荒”，應根據群眾的意愿和當地的實際情況，實行家庭或聯戶承包、租賃、股份合作、拍賣使用權等多種方式。哪種方式有利于調動群眾積極性，有利于保持水土，有利于發展壯大集體經濟，就采用哪種方式，切忌“一刀切”。 1998年中央有關文件明確，允許打破行政界限，允許不同經濟成分主體購買“四荒”使用權；允許購買使用權的經濟主體按照股份制、股份合作制等新的形式經營“四荒”土地。在政策的指導下，以公開招標、拍賣為主要形式的“四荒”承包在全國快速廣泛的推開。比較家庭承包制，“四荒”地的公開招標拍賣將所有權與使用權劃分得更為清楚，“四荒”承包者對土地享有更為完善的經營自主權、受益權和讓渡權。具體體現為： (1）購買“四荒”的期限由當事人雙方議定，一般為50年，期限較長； (2）購荒者一次性買斷一定時期的對“四荒”的使用權，可以在有效期限內對“四荒”實行轉讓、出租、入股、抵押和繼承； (3) “四荒”作為非耕地資源，在很多方面享受優惠政策。

　　除去以直接招標、拍賣、公開協商等形式實行“四荒”地的承包經營外，在本集體經濟組織內部，也可以將“四荒”地承包經營權折股分給本集體經濟組織成員后，再實行承包經營或者股份合作經營。目前，我國農村“四荒”資源的承包形式以及發展趨勢，在經濟發展水平不同的地區，在“四荒”資源豐歉程度不同的地區，呈現出較大的差異性。但從總體而言，是多種形式并存。承包形式有家庭承包、聯戶承包、租賃、股份合作、招標、拍賣等多種。各種形式各有其利，例如拍賣是對使用權的深度分割，更有利于調動投資者開發的積極性。但是股份合作制則有利于集體經濟組織、農戶的廣泛參與，利益分享、風險共擔，有利于降低生產經營費用和其他成本。實踐中，在部分地方，實行以本集體經濟組織內部成員人口為依據，將承包“四荒”地的經營權量化為股份進行股份合作經營。西北部分省份由于生態脆弱，“四荒”地的開發、治理難度較大，多采取先通過集體經濟組織治理，再將“四荒”地承包給個人或進行股份合作經營的做法。

　　本條第2款規定，承包荒山、荒溝、荒丘、荒灘的，應當遵守有關法律、行政法規的規定，防止水土流失，保護生態環境。1996年國家有關政策明確規定，治理者對“四荒”享有治理開發自主權。國家依法保護治理開發“四荒”的成果和治理者的合法權益。在符合國家有關法律、法規、政策、水土保持總體規劃和治理開發協議的前提下，允許并鼓勵治理者在保持水土和培育資源的基礎上，宜農則農，宜林則林，宜果則果，宜牧則牧，宜漁則漁，根據實際情況開發利用“四荒”。但無論采用哪種方式治理開發“四荒”，都必須遵守有關法律、法規和政策。不準在25度以上的陡坡上開荒種植農作物，不準破壞植被、道路和農田水利、水土保持工程設施。不得進行掠奪式開發，不得將“四荒”改為非農用途，以免造成新的水土流失，違者要按有關規定予以處罰。對違約逾期不治理開發的，農村集體經濟組織應無償收回。同時，還提出“四荒”地拍賣、承包、租賃和股份合作的主要目的是為了治理水土流失、改善生態環境、促進可持續發展。“四荒”資源治理開發的重點應放在生態建設上，根據治理水土流失的需要可以用作農業，也可以用于造林、種草和相關的工程措施，要盡可能避免對“四荒”進行大范圍的開墾種田。

　　在“四荒”資源的流轉過程中始終貫穿著一個矛盾：開發與治理的矛盾。在對“四荒”開發與治理兩個目標取向上，各級政府與集體經濟組織、農戶之間是有差異的。政府強調治理環境，保持水土。而后者的重點則在于“四荒”的開發利用上。但從長期看，治理生態環境是產業開發的條件，而產業開發又可以為建設生態環境提供物質保證和技術支持。只有把治理和開發結合起來，才能步入持續發展的道路。