4月11日,臺灣立法機構將七個不同版本的兩岸協議監督條例草案交付相關委員會審查。包括臺行政當局提出的政院版“臺灣地區與大陸地區訂定協議處理及監督條例草案”、反服貿學生團體支持的民間版“兩岸協定締結條例草案”、民進黨版“臺灣與中國締結協議處理條例草案”等不同版本,將在“內政委員會”合并審查。14日,臺立法機構“內政委員會”召集委員、國民黨籍民意代表張慶忠將安排兩岸協議監督機制公聽會,聆聽各方意見。比較這些不同的草案版本,存在以下幾個方面的差別: 　　一是基本立場完全對立。臺灣地區現行“憲法增修條文”確定了“一國兩區”的關系,并以“兩岸人民關系條例”規范兩岸人員往來。1992年11月,兩岸兩會達成了各自以口頭方式表述“海峽兩岸均堅持一個中國原則”的共識,從而確立了兩會協商處理兩岸交往中衍生的具體問題屬于中國的內部事務這一基本原則。在此基礎上,兩會協商簽署21項協議,取得了積極的成果。“政院版草案”維持了“兩岸人民關系條例”所遵循的“一國兩地區”基本理念,而反服貿學生團體的“民間版”、“民進黨版”等草案則企圖對兩岸關系定位進行調整,將兩岸協議定位為兩國協議。例如民間版使用“兩岸協定”概念,直接與臺灣大法官解釋第329號所明示的“兩岸協議非國際書面協定”的意旨相沖突;民進黨版使用“兩國協議”概念,認為兩岸關系為國與國之間的外交關系。“民間版”、“民進黨版”草案還增訂所謂國際條約的“總統”批準及換文程序,實質均是偷換“兩國論”入法,破壞兩會協商的政治基礎。 　　二是立法或修法的基本思路不同。臺灣地區現行“兩岸人民關系條例”第五條,根據協議內容是否需要修法或立法,規定了臺灣立法機構監督兩會協議的兩種方式:與臺灣現行法律相沖突或屬于法律保留事項的,才需送立法機構審議,審議通過之后方產生法律效力;協議內容不涉及法律的修正或不須以法律規定的,只備查即可,而備查不影響協議生效。不過該條所涉及的“法律保留事項”彈性較大,對兩岸協議的監督應當采用備查還是審議模式,在實踐中產生了很大爭議。“政院版草案”是在遵循“兩岸人民關系條例”第五條的規范架構基礎上進行補充和完善,增加了協議的溝通咨詢機制和審查機制,細化了審議和備查的程序,立法目標是使協商過程更加公開透明,協議監督更加規范化。“政院版草案”并不需要對“兩岸人民關系條例”進行修改。而“民間版”、“民進黨版”等草案則力求立法機關強力介入兩會協議的協商,強化對協議的實質審查,體現為對“兩岸人民關系條例”規定的監督模式進行修改,終止“兩岸人民關系條例”第五條的適用,其中,多個版本直接以“兩岸人民關系條例”第5條的修正為草案名稱和內容。 　　三是行政機關和立法機關的關系定位不同。根據臺灣相關規定,行政機關負責決策和執行,立法機關的職責在于立法和決議。“政院版草案”嚴格遵循了權力分立、權責相符的原則:在協議簽署前,行政機關和立法機關的關系是溝通咨詢關系,立法機關的意見僅僅是協議協商、簽署和執行的參考;協議簽署后,行政機關將協議交由立法機關審議和備查,二者之間是監督關系。 　　而“民間版”、“民進黨版”等草案則試圖由立法機構主導兩岸協議的協商和簽署。例如,“民進黨版”草案規定立法機構可派員參與重要協議的談判,“民間版”草案規定協議的締結計劃、協商過程中的情事變化及策略都必須事先經過立法部門同意,按計劃完成協商后立法機關也可要求行政機關重啟協商。“民間版”草案還對行政機關工作嚴格限制了時限,要求行政機關必須在協商啟動之前90日,就必須先得到立法部門同意;在協商完成之后,需要在簽署協議之前180天提出影響評估報告。但是,對于立法機關的審查時限,“民間版”草案規定得又很寬松,立法機關若未能在三個月內完成確認,則視為將備查案轉為審議案。草案的這一規定完全無視相關法律規定對立法機關審查行政命令的時限要求,為立法機關杯葛、拖延兩會協議的審查大開方便之門。 　　四是協議審查程度有所差異。交付委員會審查的各個草案均細化了協議的審議和備查程序。“政院版草案”限制立法機關審議或審查兩會協議,僅可以“包裹表決”的方式,作出通過與否的決定,而不能對協議作出修改,若未通過,則須審酌是否重啟談判。“民進黨版”草案則規定立法機關審議兩會協議時,可以決議提出修正意見或保留,而對于修正意見或保留之處,草案規定可視需要與大陸再行協商。“民間版”草案則對于涉及兩岸軍事安全互信機制、結束兩岸敵對狀態等協議,規定了嚴格的通過標準,并增加了公民投票程序,且規定此項公投不受法定投票權人數的門檻限制,即不要求有二分之一以上的投票權人數參加投票,為臺獨勢力抵制兩會協議預留了操作的空間。 　　五是協議保障要求不同。在協議的執行階段,“政院版草案”要求定期檢討協議執行情形,并向立法機關報告執行成效。但是,“民間版”草案以人權保障為借口,不僅要求協議內容應當包含人權互惠保障義務條款,還賦予一方人民因為協議的內容或其解釋與適用而受到侵害時即可要求救濟,進而啟動人權保障磋商機制的權利,這為兩會協議的協商和執行增加障礙,從根本上也會損害兩岸人民的利益。 　　由于各版本之間差異太大,未來朝野各方的博弈將會非常激烈,折衷版本的形成會有一個艱難的過程。但是,不管什么版本,兩岸協議監督法制化應當以有利于兩岸人民為宗旨,以促進兩岸和平發展為目標,而不是背道而馳,阻礙兩岸經貿合作和人民往來。兩岸兩會事務性協商的基礎是“九二共識”,如果背離了這一點,兩會協議也不可能再有,兩岸協議的監督也就無從談起。