4月11日,臺(tái)灣立法機(jī)構(gòu)將七個(gè)不同版本的兩岸協(xié)議監(jiān)督條例草案交付相關(guān)委員會(huì)審查。包括臺(tái)行政當(dāng)局提出的政院版“臺(tái)灣地區(qū)與大陸地區(qū)訂定協(xié)議處理及監(jiān)督條例草案”、反服貿(mào)學(xué)生團(tuán)體支持的民間版“兩岸協(xié)定締結(jié)條例草案”、民進(jìn)黨版“臺(tái)灣與中國締結(jié)協(xié)議處理?xiàng)l例草案”等不同版本,將在“內(nèi)政委員會(huì)”合并審查。14日,臺(tái)立法機(jī)構(gòu)“內(nèi)政委員會(huì)”召集委員、國民黨籍民意代表張慶忠將安排兩岸協(xié)議監(jiān)督機(jī)制公聽會(huì),聆聽各方意見。比較這些不同的草案版本,存在以下幾個(gè)方面的差別: 　　一是基本立場完全對立。臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行“憲法增修條文”確定了“一國兩區(qū)”的關(guān)系,并以“兩岸人民關(guān)系條例”規(guī)范兩岸人員往來。1992年11月,兩岸兩會(huì)達(dá)成了各自以口頭方式表述“海峽兩岸均堅(jiān)持一個(gè)中國原則”的共識(shí),從而確立了兩會(huì)協(xié)商處理兩岸交往中衍生的具體問題屬于中國的內(nèi)部事務(wù)這一基本原則。在此基礎(chǔ)上,兩會(huì)協(xié)商簽署21項(xiàng)協(xié)議,取得了積極的成果。“政院版草案”維持了“兩岸人民關(guān)系條例”所遵循的“一國兩地區(qū)”基本理念,而反服貿(mào)學(xué)生團(tuán)體的“民間版”、“民進(jìn)黨版”等草案則企圖對兩岸關(guān)系定位進(jìn)行調(diào)整,將兩岸協(xié)議定位為兩國協(xié)議。例如民間版使用“兩岸協(xié)定”概念,直接與臺(tái)灣大法官解釋第329號(hào)所明示的“兩岸協(xié)議非國際書面協(xié)定”的意旨相沖突;民進(jìn)黨版使用“兩國協(xié)議”概念,認(rèn)為兩岸關(guān)系為國與國之間的外交關(guān)系。“民間版”、“民進(jìn)黨版”草案還增訂所謂國際條約的“總統(tǒng)”批準(zhǔn)及換文程序,實(shí)質(zhì)均是偷換“兩國論”入法,破壞兩會(huì)協(xié)商的政治基礎(chǔ)。 　　二是立法或修法的基本思路不同。臺(tái)灣地區(qū)現(xiàn)行“兩岸人民關(guān)系條例”第五條,根據(jù)協(xié)議內(nèi)容是否需要修法或立法,規(guī)定了臺(tái)灣立法機(jī)構(gòu)監(jiān)督兩會(huì)協(xié)議的兩種方式:與臺(tái)灣現(xiàn)行法律相沖突或?qū)儆诜杀Ａ羰马?xiàng)的,才需送立法機(jī)構(gòu)審議,審議通過之后方產(chǎn)生法律效力;協(xié)議內(nèi)容不涉及法律的修正或不須以法律規(guī)定的,只備查即可,而備查不影響協(xié)議生效。不過該條所涉及的“法律保留事項(xiàng)”彈性較大,對兩岸協(xié)議的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)采用備查還是審議模式,在實(shí)踐中產(chǎn)生了很大爭議。“政院版草案”是在遵循“兩岸人民關(guān)系條例”第五條的規(guī)范架構(gòu)基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)充和完善,增加了協(xié)議的溝通咨詢機(jī)制和審查機(jī)制,細(xì)化了審議和備查的程序,立法目標(biāo)是使協(xié)商過程更加公開透明,協(xié)議監(jiān)督更加規(guī)范化。“政院版草案”并不需要對“兩岸人民關(guān)系條例”進(jìn)行修改。而“民間版”、“民進(jìn)黨版”等草案則力求立法機(jī)關(guān)強(qiáng)力介入兩會(huì)協(xié)議的協(xié)商,強(qiáng)化對協(xié)議的實(shí)質(zhì)審查,體現(xiàn)為對“兩岸人民關(guān)系條例”規(guī)定的監(jiān)督模式進(jìn)行修改,終止“兩岸人民關(guān)系條例”第五條的適用,其中,多個(gè)版本直接以“兩岸人民關(guān)系條例”第5條的修正為草案名稱和內(nèi)容。 　　三是行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的關(guān)系定位不同。根據(jù)臺(tái)灣相關(guān)規(guī)定,行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)決策和執(zhí)行,立法機(jī)關(guān)的職責(zé)在于立法和決議。“政院版草案”嚴(yán)格遵循了權(quán)力分立、權(quán)責(zé)相符的原則:在協(xié)議簽署前,行政機(jī)關(guān)和立法機(jī)關(guān)的關(guān)系是溝通咨詢關(guān)系,立法機(jī)關(guān)的意見僅僅是協(xié)議協(xié)商、簽署和執(zhí)行的參考;協(xié)議簽署后,行政機(jī)關(guān)將協(xié)議交由立法機(jī)關(guān)審議和備查,二者之間是監(jiān)督關(guān)系。 　　而“民間版”、“民進(jìn)黨版”等草案則試圖由立法機(jī)構(gòu)主導(dǎo)兩岸協(xié)議的協(xié)商和簽署。例如,“民進(jìn)黨版”草案規(guī)定立法機(jī)構(gòu)可派員參與重要協(xié)議的談判,“民間版”草案規(guī)定協(xié)議的締結(jié)計(jì)劃、協(xié)商過程中的情事變化及策略都必須事先經(jīng)過立法部門同意,按計(jì)劃完成協(xié)商后立法機(jī)關(guān)也可要求行政機(jī)關(guān)重啟協(xié)商。“民間版”草案還對行政機(jī)關(guān)工作嚴(yán)格限制了時(shí)限,要求行政機(jī)關(guān)必須在協(xié)商啟動(dòng)之前90日,就必須先得到立法部門同意;在協(xié)商完成之后,需要在簽署協(xié)議之前180天提出影響評(píng)估報(bào)告。但是,對于立法機(jī)關(guān)的審查時(shí)限,“民間版”草案規(guī)定得又很寬松,立法機(jī)關(guān)若未能在三個(gè)月內(nèi)完成確認(rèn),則視為將備查案轉(zhuǎn)為審議案。草案的這一規(guī)定完全無視相關(guān)法律規(guī)定對立法機(jī)關(guān)審查行政命令的時(shí)限要求,為立法機(jī)關(guān)杯葛、拖延兩會(huì)協(xié)議的審查大開方便之門。 　　四是協(xié)議審查程度有所差異。交付委員會(huì)審查的各個(gè)草案均細(xì)化了協(xié)議的審議和備查程序。“政院版草案”限制立法機(jī)關(guān)審議或?qū)彶閮蓵?huì)協(xié)議,僅可以“包裹表決”的方式,作出通過與否的決定,而不能對協(xié)議作出修改,若未通過,則須審酌是否重啟談判。“民進(jìn)黨版”草案則規(guī)定立法機(jī)關(guān)審議兩會(huì)協(xié)議時(shí),可以決議提出修正意見或保留,而對于修正意見或保留之處,草案規(guī)定可視需要與大陸再行協(xié)商。“民間版”草案則對于涉及兩岸軍事安全互信機(jī)制、結(jié)束兩岸敵對狀態(tài)等協(xié)議,規(guī)定了嚴(yán)格的通過標(biāo)準(zhǔn),并增加了公民投票程序,且規(guī)定此項(xiàng)公投不受法定投票權(quán)人數(shù)的門檻限制,即不要求有二分之一以上的投票權(quán)人數(shù)參加投票,為臺(tái)獨(dú)勢力抵制兩會(huì)協(xié)議預(yù)留了操作的空間。 　　五是協(xié)議保障要求不同。在協(xié)議的執(zhí)行階段,“政院版草案”要求定期檢討協(xié)議執(zhí)行情形,并向立法機(jī)關(guān)報(bào)告執(zhí)行成效。但是,“民間版”草案以人權(quán)保障為借口,不僅要求協(xié)議內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包含人權(quán)互惠保障義務(wù)條款,還賦予一方人民因?yàn)閰f(xié)議的內(nèi)容或其解釋與適用而受到侵害時(shí)即可要求救濟(jì),進(jìn)而啟動(dòng)人權(quán)保障磋商機(jī)制的權(quán)利,這為兩會(huì)協(xié)議的協(xié)商和執(zhí)行增加障礙,從根本上也會(huì)損害兩岸人民的利益。 　　由于各版本之間差異太大,未來朝野各方的博弈將會(huì)非常激烈,折衷版本的形成會(huì)有一個(gè)艱難的過程。但是,不管什么版本,兩岸協(xié)議監(jiān)督法制化應(yīng)當(dāng)以有利于兩岸人民為宗旨,以促進(jìn)兩岸和平發(fā)展為目標(biāo),而不是背道而馳,阻礙兩岸經(jīng)貿(mào)合作和人民往來。兩岸兩會(huì)事務(wù)性協(xié)商的基礎(chǔ)是“九二共識(shí)”,如果背離了這一點(diǎn),兩會(huì)協(xié)議也不可能再有,兩岸協(xié)議的監(jiān)督也就無從談起。