立法?為了“藍(lán)色國(guó)土”的規(guī)范利用?

　　事例1?

　　2006年7月，沿海某省建設(shè)電廠由于違法圍填海30多畝，被中國(guó)海監(jiān)總隊(duì)罰款1500多萬(wàn)元人民幣。其原因是該填海工程不符合海洋功能區(qū)劃，也未進(jìn)行海域使用論證，并造成了海洋生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重破壞。?

　　記者：孫局長(zhǎng)，我手頭有一份國(guó)家海洋局北海分局專(zhuān)家的測(cè)量資料，它顯示，膠州灣水域面積正在變小。專(zhuān)家認(rèn)為，無(wú)節(jié)制的圍填海工程是決定性的因素。這種說(shuō)法準(zhǔn)確嗎？?

　　孫志輝：可以這么說(shuō)。國(guó)家海洋局北海分局的測(cè)量資料顯示，自1928年到現(xiàn)在，膠州灣的海域面積從560平方公里減少到367平方公里，縮小了三分之一強(qiáng)。其中，從上個(gè)世紀(jì)70年代開(kāi)始的圍填?；顒?dòng)是膠州灣不斷減少的主要原因。就全國(guó)而言，大型的圍填海項(xiàng)目在促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也帶來(lái)了海岸生態(tài)系統(tǒng)退化、海洋環(huán)境污染加劇、宜港資源衰退、重要漁業(yè)資源破壞、海岸自然景觀破壞、防災(zāi)減災(zāi)能力降低、海島消失及各種社會(huì)問(wèn)題。?

　　記者：于是就有了《海域使用管理法》的頒布實(shí)施？?

　　孫志輝：是。從那時(shí)開(kāi)始，海洋開(kāi)發(fā)利用“三無(wú)”的局面才開(kāi)始扭轉(zhuǎn)。?

　　記者：哪“三無(wú)”？?

　　孫志輝：無(wú)序、無(wú)度、無(wú)償。上世紀(jì)80年代以后，沿海地區(qū)掀起了開(kāi)發(fā)海洋的熱潮，海洋經(jīng)濟(jì)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。海洋開(kāi)發(fā)利用方式逐漸多樣化，從傳統(tǒng)的“漁鹽之利、舟楫之便”擴(kuò)展到海水養(yǎng)殖、礦產(chǎn)勘探開(kāi)采、海濱旅游、海洋能開(kāi)發(fā)、海底管線鋪設(shè)和圍海造地等方式。各種行業(yè)之間的用海矛盾日漸突出，一些沿海地方擅自出讓海域，海域使用一度出現(xiàn)了“三無(wú)”現(xiàn)象。?

　　記者：《海域使用管理法》實(shí)施以后，這種情況有好轉(zhuǎn)嗎？?

　　孫志輝：可以說(shuō)是成效顯著。?

　　首先，我們通過(guò)持續(xù)不斷普法宣傳，提高了社會(huì)各界特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)海域使用管理工作重要意義的認(rèn)識(shí)，提高了廣大用海者特別是漁民們的傳統(tǒng)用海觀念，使“海域國(guó)有、依法用海、用海有償”的法律意識(shí)逐漸深入人心。?

　　記者：能通俗解釋一下“海域國(guó)有”嗎？?

　　孫志輝：海域與土地的所有制不同，土地分為國(guó)家所有和集體所有，而海域則全部屬于國(guó)家所有，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使海域所有權(quán)。依據(jù)《海域使用管理法》，我國(guó)不斷完善配套法規(guī)。國(guó)務(wù)院先后批準(zhǔn)發(fā)布了加強(qiáng)海洋管理工作、海洋功能區(qū)劃審批、項(xiàng)目用海審批等5個(gè)規(guī)范性文件。國(guó)家海洋局也陸續(xù)發(fā)布了海域使用權(quán)管理、海域使用權(quán)登記等18個(gè)規(guī)范性文件，并會(huì)同財(cái)政部制定了海域使用金征收管理和減免方面的管理規(guī)定。?

　　記者：這些政策法規(guī)的出臺(tái)，是為《海域使用管理法》的貫徹實(shí)施提供保障？?

　　孫志輝：是啊。與此同時(shí)，我們著眼于優(yōu)化海洋開(kāi)發(fā)利用布局，不斷健全海洋功能區(qū)劃體系。2002年8月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)布實(shí)施了《全國(guó)海洋功能區(qū)劃》，沿海地方相繼開(kāi)展了省、市、縣三級(jí)海洋功能區(qū)劃的編制和報(bào)批工作。目前，國(guó)務(wù)院已經(jīng)批準(zhǔn)了8個(gè)省級(jí)海洋功能區(qū)劃，三分之二以上的市縣已經(jīng)編制完成海洋功能區(qū)劃，部分已批準(zhǔn)實(shí)施。海洋功能區(qū)劃制度的實(shí)施，有效解決了漁業(yè)養(yǎng)殖與港口航運(yùn)、油氣開(kāi)采、旅游開(kāi)發(fā)、國(guó)防建設(shè)等用海之間矛盾突出的問(wèn)題，促進(jìn)了海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)布局的優(yōu)化。?

　　管海?為了保障海洋經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展?

　　事例2：?

　　上海國(guó)際航運(yùn)中心洋山深水港區(qū)工程是大型涉海項(xiàng)目。2002年6月，洋山深水港區(qū)工程開(kāi)工建設(shè)，此時(shí)《海域使用管理法》已正式實(shí)施，海域使用權(quán)的申請(qǐng)、審批等程序已有了明確、系統(tǒng)的規(guī)定。上海同盛投資(集團(tuán))有限公司作為項(xiàng)目用海單位，嚴(yán)格按照法定程序，向國(guó)家海洋局提出洋山深水港區(qū)總體規(guī)劃建設(shè)范圍的用海申請(qǐng)。國(guó)家海洋局一方面嚴(yán)格依法行政，按照《海域使用管理法》的規(guī)定履行相關(guān)審核手續(xù)，另一方面又做了大量深入細(xì)致的調(diào)研和協(xié)調(diào)工作，解決了洋山深水港區(qū)海域嵊泗縣境內(nèi)原先發(fā)放的海域使用證注銷(xiāo)及補(bǔ)償?shù)葰v史遺留問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家海洋局報(bào)經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，批復(fù)了洋山深水港區(qū)的用海申請(qǐng)，向上海同盛投資(集團(tuán))有限公司頒發(fā)了海域使用權(quán)證，總計(jì)用海面積8216.6公頃。?#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　記者：在“保障重點(diǎn)”的同時(shí)，國(guó)家海洋局如何解決原有用海者的利益保障問(wèn)題？?

　　孫志輝：《海域使用管理法》第三十條規(guī)定，因公共利益或國(guó)家安全的需要，原批準(zhǔn)用海的人民政府可以依法收回海域使用權(quán)。在海域使用期滿(mǎn)前提前收回海域使用權(quán)的，對(duì)海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。不論是首都鋼鐵公司搬遷用海，還是上海洋山港建設(shè)，項(xiàng)目用海單位都與原有用海者簽訂和落實(shí)了補(bǔ)償協(xié)議，確保原有用海者尤其是漁民生活水平不因失海而降低。?

　　記者：從《海域使用管理法》實(shí)施情況看，海域使用管理對(duì)于海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了什么樣的作用？?

　　孫志輝：你問(wèn)得好，我正要通過(guò)你們經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)談?wù)勥@個(gè)問(wèn)題。實(shí)施《海域使用管理法》的目的是什么？首先是順應(yīng)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，合理配置海域資源。目前我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)正處于快速成長(zhǎng)期，“十五”期間海洋產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值年均增長(zhǎng)11.1%。各類(lèi)用?；顒?dòng)頻繁，對(duì)海域的需求旺盛。?

　　記者：海域已日益成為一種比較稀缺的資源。?

　　孫志輝：對(duì)。海域開(kāi)發(fā)利用的深度和廣度日益提高，海域使用面積也越來(lái)越大。從用?？臻g布局上看，海域使用主要集中在近海沿岸、沿海城市附近海域、河口三角洲地區(qū)，局部已趨于飽和，并存在一定程度的粗放利用現(xiàn)象。?

　　記者：在這種背景下，海域使用管理應(yīng)當(dāng)采取什么政策？?

　　孫志輝：在海域使用管理政策上，首先要圍繞海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局的調(diào)整，統(tǒng)籌安排各行業(yè)用海，協(xié)調(diào)行業(yè)之間用海矛盾，提升和優(yōu)化第一產(chǎn)業(yè)用海，積極支持二三產(chǎn)業(yè)用海，并要為今后的發(fā)展預(yù)留足夠的海域資源空間；其次要倡導(dǎo)科學(xué)用海，發(fā)揮海洋功能區(qū)劃的引導(dǎo)和約束作用，逐步實(shí)行規(guī)劃管理，研究制定行業(yè)用?？刂浦笜?biāo)，嚴(yán)格進(jìn)行海域使用論證，防止海域資源的粗放利用和浪費(fèi)。?

　　執(zhí)法?為了構(gòu)建和諧的用海秩序?

　　事例3?

　　近幾天，山東長(zhǎng)島縣南長(zhǎng)山鎮(zhèn)黑石咀村村民們總愛(ài)湊在村務(wù)公開(kāi)欄前看“年終決算表”，那上面說(shuō)，2006年村里實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值又超過(guò)400萬(wàn)元。?

　　在2002年前，這個(gè)村負(fù)債達(dá)700萬(wàn)元，各項(xiàng)生產(chǎn)發(fā)展舉步維艱。2002年底，該村通過(guò)用村級(jí)公司所屬的海域使用權(quán)進(jìn)行抵押，在縣農(nóng)村信用合作社辦理貸款2000萬(wàn)元，他們利用這筆貸款，新上海珍品育苗場(chǎng)3處、建海參圍養(yǎng)池4處，并對(duì)海珍品海區(qū)進(jìn)行了改造。近幾年累計(jì)投入海參苗近1000萬(wàn)頭，2005年和2006年連續(xù)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值400多萬(wàn)元。?

　　記者：孫局長(zhǎng)，相信這樣的故事你聽(tīng)了很多，說(shuō)真話，對(duì)我們局外人，若不是耳聞目睹，怕是很難把一個(gè)漁村的和諧發(fā)展與一部《海域使用管理法》的實(shí)施聯(lián)系起來(lái)的。?

　　孫志輝：這種情況確實(shí)很多。《海域使用管理法》實(shí)施五年來(lái)，各級(jí)海洋行政主管部門(mén)堅(jiān)持依法行政，科學(xué)管海，海域使用管理法律制度得到全面落實(shí)，海洋開(kāi)發(fā)利用秩序得到根本改善，國(guó)家海域所有權(quán)和海域使用權(quán)人的合法權(quán)益得到有效維護(hù)，從而為沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了有利條件。目前，各類(lèi)行業(yè)用海基本都已納入依法管理，截至2006年底，全國(guó)累計(jì)發(fā)放海域使用權(quán)證書(shū)39395本，已確權(quán)海域面積達(dá)113萬(wàn)公頃。從目前海域使用權(quán)證書(shū)發(fā)放數(shù)量、海域使用確權(quán)面積上看，養(yǎng)殖用海分別占82%和83%?？梢哉f(shuō)，海域使用權(quán)制度的實(shí)施，有力維護(hù)了包括漁民在內(nèi)的各類(lèi)用海者的合法權(quán)益，在沿海地區(qū)建設(shè)新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會(huì)方面發(fā)揮了重要作用。?

　　記者：可是，像黑石咀村這樣的情況，會(huì)不會(huì)進(jìn)一步加劇海洋資源的破壞？因?yàn)椤逗Ｓ蚴褂霉芾矸ā芬脖Ｗo(hù)他們的使用權(quán)的啊。?

　　孫志輝：你關(guān)心的問(wèn)題，也就是海域的合理開(kāi)發(fā)和可持續(xù)利用，這正是《海域使用管理法》要解決的問(wèn)題之一。單位和個(gè)人取得海域使用權(quán)證書(shū)后，必須按照海洋功能區(qū)劃和規(guī)定的用途使用海域進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。?#p#分頁(yè)標(biāo)題#e#

　　事例4?

　　福建廈門(mén)市：廈門(mén)西海域航道暢通，海水碧藍(lán)，景觀美麗，生態(tài)環(huán)境良好。上世紀(jì)80年代以后，由于海域使用無(wú)法可依，西海域水產(chǎn)養(yǎng)殖無(wú)序、快速發(fā)展，密密麻麻的養(yǎng)殖設(shè)施擠占航道、調(diào)頭區(qū)，加速航道、港區(qū)淤積，破壞了港口資源，阻礙了海上交通運(yùn)輸，也嚴(yán)重影響濱海旅游景觀。為此，從2002年開(kāi)始廈門(mén)市政府用了三年的時(shí)間，依據(jù)海洋功能區(qū)劃，組織開(kāi)展了西海域禁止水產(chǎn)養(yǎng)殖綜合整治行動(dòng)，共投入1.99億元用于養(yǎng)殖設(shè)施拆除的補(bǔ)償。目前，西海域已恢復(fù)海藍(lán)水清、航道暢通的狀態(tài)，港口航運(yùn)、濱海旅游、臨海工業(yè)得到了快速、協(xié)調(diào)發(fā)展。?

　　記者：現(xiàn)在有一個(gè)現(xiàn)象或是叫問(wèn)題，那就是沿海各地圍填?；顒?dòng)呈現(xiàn)出速度快、面積大、范圍廣的發(fā)展態(tài)勢(shì)。對(duì)此，國(guó)家海洋局將采取哪些措施？?

　　孫志輝：近幾年來(lái)我們開(kāi)展的主要工作有：一是加強(qiáng)制度建設(shè)，《海域使用管理法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》和國(guó)務(wù)院剛剛頒布的《防治海洋工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》都對(duì)圍填海管理工作提出了明確要求；二是嚴(yán)格填海項(xiàng)目用海審批，填海五十公頃以上的項(xiàng)目用海報(bào)國(guó)務(wù)院審批，50公頃以下的項(xiàng)目用海，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批，其審批權(quán)不得下放；三是開(kāi)展區(qū)域建設(shè)用海管理，對(duì)工業(yè)區(qū)、城鎮(zhèn)建設(shè)等涉及多個(gè)項(xiàng)目的區(qū)域用海實(shí)行總體規(guī)劃管理，嚴(yán)格核定各建設(shè)項(xiàng)目用海的數(shù)量和范圍，同時(shí)通過(guò)開(kāi)展區(qū)域海域使用論證，避免產(chǎn)生單個(gè)項(xiàng)目用海論證可行而區(qū)域整體論證不可行的矛盾，有效避免多個(gè)項(xiàng)目建設(shè)后對(duì)海洋資源環(huán)境造成的累積影響。?

　　記者：今年呢，這方面國(guó)家海洋局將會(huì)采取什么措施？這是沿海各地很關(guān)注的。?

　　孫志輝：2007年，我們?cè)诶^續(xù)加強(qiáng)區(qū)域建設(shè)用海管理的基礎(chǔ)上，將啟動(dòng)全國(guó)圍填海規(guī)劃工作：一是以圍填海歷史與現(xiàn)狀的調(diào)查分析、海域資源環(huán)境的綜合評(píng)估為基礎(chǔ)，確定我國(guó)沿海的禁止圍填區(qū)、限制圍填區(qū)、適度圍填區(qū)，優(yōu)化圍填?？臻g布局；二是通過(guò)對(duì)現(xiàn)有土地供應(yīng)狀況、圍填海需求和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的分析預(yù)測(cè)，確定國(guó)家圍填?？偭靠刂品桨福{(diào)控圍填海規(guī)模和節(jié)奏，對(duì)過(guò)熱、過(guò)快的圍填海需求要進(jìn)行限制和引導(dǎo)。考慮到渤海是我國(guó)的內(nèi)海，水交換能力較差，生態(tài)環(huán)境脆弱，近期大型填海項(xiàng)目的集中上馬，將對(duì)渤海的海洋環(huán)境產(chǎn)生巨大的沖擊，2007年將首先啟動(dòng)和完成環(huán)渤海地區(qū)圍填海規(guī)劃和政策制定工作。(原載：經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào))

????