第四十五條 法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國(guó)家所有即全民所有。

　　國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照其規(guī)定。

　　●條文主旨

　　本條是關(guān)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)范圍、國(guó)家所有的性質(zhì)和國(guó)家所有權(quán)行使的規(guī)定。

　　●立法背景

　　在征求意見過程中，對(duì)于國(guó)有財(cái)產(chǎn)范圍的不同意見主要是，國(guó)有財(cái)產(chǎn)的范圍很廣，如何在物權(quán)法中確定國(guó)有財(cái)產(chǎn)的范圍，哪些應(yīng)該明確寫，哪些不應(yīng)該寫，對(duì)物的種類在文字上應(yīng)該如何表述。有的認(rèn)為，本法具體列舉的國(guó)有財(cái)產(chǎn)不夠全面，應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定空域、航道、頻道、無居民島嶼、種質(zhì)資源屬于國(guó)家所有。考慮到國(guó)有財(cái)產(chǎn)范圍很寬，難以逐項(xiàng)列全，所提出的增加規(guī)定的有些內(nèi)容是否屬于物權(quán)法上的物，也有爭(zhēng)議。因此，本條對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)的范圍作了概括性的規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國(guó)家所有即全民所有。”并以現(xiàn)行法律的規(guī)定為依據(jù)對(duì)國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)作了列舉規(guī)定。

　　關(guān)于國(guó)家所有權(quán)的行使，有的認(rèn)為，由“國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)”可操作性不強(qiáng)。有的提出，國(guó)有自然資源的所有權(quán)實(shí)際上有不少是由地方人民政府具體行使的，應(yīng)規(guī)定地方人民政府也有權(quán)代表國(guó)家具體行使國(guó)有自然資源的所有權(quán)。有的建議，明確實(shí)踐中行使所有權(quán)的地方各級(jí)政府同國(guó)務(wù)院之間的關(guān)系是委托還是授權(quán)。有的認(rèn)為，應(yīng)該由全國(guó)人民代表大會(huì)代表國(guó)家行使國(guó)有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。立法機(jī)關(guān)經(jīng)研究認(rèn)為，依據(jù)憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)務(wù)院是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)。全國(guó)人民代表大會(huì)代表全國(guó)人民行使國(guó)家權(quán)力，體現(xiàn)在依法就關(guān)系國(guó)家全局的重大問題作出決定，而具體執(zhí)行機(jī)關(guān)是國(guó)務(wù)院。我國(guó)的許多法律已經(jīng)明確規(guī)定由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)。如土地管理法、礦產(chǎn)資源法第3條、水法第3條、草原法第9條、海域使用管理法第3條。十五屆四中全會(huì)報(bào)告中指出：“國(guó)務(wù)院代表國(guó)家統(tǒng)一行使國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)，中央和地方政府分級(jí)管理國(guó)有資產(chǎn)，授權(quán)大型企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)和控股公司經(jīng)營(yíng)國(guó)有資產(chǎn)。”

　　由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)也是現(xiàn)行的管理體制。本法規(guī)定：“國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)；法律另有規(guī)定的，依照規(guī)定。”這樣規(guī)定，既符合人民代表大會(huì)制度的特點(diǎn)，也體現(xiàn)了黨的十六大關(guān)于國(guó)家要制定法律法規(guī)，建立中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益的國(guó)有資產(chǎn)管理體制的要求。全國(guó)人民代表大會(huì)通過立法授權(quán)國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)家所有權(quán)，正體現(xiàn)了全國(guó)人民代表大會(huì)的性質(zhì)及其行使職權(quán)的特點(diǎn)。當(dāng)然，國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)依法對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。

　　●條文解讀

　　本條規(guī)定以下幾個(gè)問題：

　　一、國(guó)有財(cái)產(chǎn)的范圍

　　本條第l款是對(duì)國(guó)有財(cái)產(chǎn)范圍的概括性規(guī)定：“法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的財(cái)產(chǎn)，屬于國(guó)家所有即全民所有。”依據(jù)憲法、法律、行政法規(guī)．本法第46條至第52條明確規(guī)定礦藏、水流、海域、無線電頻譜資源、城市的土地、國(guó)防資產(chǎn)屬于國(guó)家所有。法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的鐵路、公路、電力設(shè)施、電信設(shè)施和油氣管道等基礎(chǔ)設(shè)施、文物、農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地、野生動(dòng)植物資源，屬于國(guó)家所有。除法律規(guī)定屬于集體所有的外，森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國(guó)家所有。現(xiàn)行法律、行政法規(guī)沒有明確規(guī)定的，根據(jù)本條，可以在制定或者修改有關(guān)法律時(shí)作出具體規(guī)定。

　　二、我國(guó)國(guó)家所有的性質(zhì)

　　本條第1款中規(guī)定“國(guó)家所有即全民所有”，明確我國(guó)國(guó)家所有的性質(zhì)是全民所有。憲法第9條第l款規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國(guó)家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”民法通則第73條第1款規(guī)定：“國(guó)家財(cái)產(chǎn)屬于全民所有。”土地管理法第2條第2款規(guī)定：“全民所有，即國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使。”本條規(guī)定和憲法、民法通則的規(guī)定相銜接，進(jìn)一步明確國(guó)家所有的性質(zhì)。

　　三、代表國(guó)家行使國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的主體

　　本條第2款是對(duì)代表國(guó)家行使國(guó)家財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的主體的規(guī)定。本條規(guī)定除法律另有規(guī)定外，國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)。國(guó)有財(cái)產(chǎn)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使所有權(quán)，同時(shí)依照法律規(guī)定也可以由地方人民政府等部門行使有關(guān)權(quán)利。對(duì)此我國(guó)很多法律法規(guī)都有相應(yīng)的規(guī)定，如土地管理法第5條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院土地行政主管部門統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國(guó)土地的管理和監(jiān)督工作。縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門的設(shè)置及其職責(zé)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定確定。”草原法第8條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院草原行政主管部門主管全國(guó)草原監(jiān)督管理工作。縣級(jí)以上地方人民政府草原行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)草原監(jiān)督管理工作。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)草原保護(hù)、建設(shè)和利用情況的監(jiān)督檢查，根據(jù)需要可以設(shè)專職或者兼職人員負(fù)責(zé)具體監(jiān)督檢查工作。”森林法第10條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院林業(yè)主管部門主管全國(guó)林業(yè)工作。縣級(jí)蹦上地方人民政府林業(yè)主管部門，主管本地區(qū)的林業(yè)工作。鄉(xiāng)級(jí)人民政府設(shè)專職或者兼職人員負(fù)責(zé)林業(yè)工作。”水法第12條：“國(guó)家對(duì)水資源實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。國(guó)務(wù)院水行政主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。國(guó)務(wù)院水行政主管部門在國(guó)家確定的重要江河、湖泊設(shè)立的流域管理機(jī)構(gòu)，在所管轄的范圍內(nèi)行使法律、行政法規(guī)規(guī)定的和國(guó)務(wù)院水行政主管部門授予的水資源管理和監(jiān)督職責(zé)。縣級(jí)“上地方人民政府水行政主管部門按照規(guī)定的權(quán)限，負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)水資源的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作。”礦產(chǎn)資源法第11條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門主管全國(guó)礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。國(guó)務(wù)院有關(guān)主管部門協(xié)助國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。省、自治區(qū)、直轄市人民政府有關(guān)主管部門協(xié)助同級(jí)地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門進(jìn)行礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。”煤炭法第12條：“國(guó)務(wù)院煤炭管理部門依法負(fù)責(zé)全國(guó)煤炭行業(yè)的監(jiān)督管理。國(guó)務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)煤炭行業(yè)的監(jiān)督管理。縣級(jí)“上地方人民政府煤炭管理部門和有關(guān)部門依法負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)煤炭行業(yè)的監(jiān)督管理。”漁業(yè)法第6條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院漁業(yè)行政主管部門主管全國(guó)的漁業(yè)工作。縣級(jí)“上地方人民政府漁業(yè)行政主管部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的漁業(yè)工作。縣級(jí)以上人民政府漁業(yè)行政主管部門可以在重要漁業(yè)水域、漁港設(shè)漁政監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。”礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則第3條第2款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門對(duì)全國(guó)礦產(chǎn)資源分配實(shí)施統(tǒng)一管理。”

　　●相關(guān)規(guī)定

　　《土地管理法》第2條、第5條，《草原法》第9條，《森林法》第10條，《水法》第3條，《礦產(chǎn)資源法》第3條、第11條，《煤炭法》第12條，《漁業(yè)法》第6條、第7條。