第四十五條 法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有。

　　國有財產由國務院代表國家行使所有權；法律另有規定的，依照其規定。

　　●條文主旨

　　本條是關于國有財產范圍、國家所有的性質和國家所有權行使的規定。

　　●立法背景

　　在征求意見過程中，對于國有財產范圍的不同意見主要是，國有財產的范圍很廣，如何在物權法中確定國有財產的范圍，哪些應該明確寫，哪些不應該寫，對物的種類在文字上應該如何表述。有的認為，本法具體列舉的國有財產不夠全面，應當增加規定空域、航道、頻道、無居民島嶼、種質資源屬于國家所有。考慮到國有財產范圍很寬，難以逐項列全，所提出的增加規定的有些內容是否屬于物權法上的物，也有爭議。因此，本條對國有財產的范圍作了概括性的規定：“法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有。”并以現行法律的規定為依據對國家所有的財產作了列舉規定。

　　關于國家所有權的行使，有的認為，由“國務院代表國家行使國家所有權”可操作性不強。有的提出，國有自然資源的所有權實際上有不少是由地方人民政府具體行使的，應規定地方人民政府也有權代表國家具體行使國有自然資源的所有權。有的建議，明確實踐中行使所有權的地方各級政府同國務院之間的關系是委托還是授權。有的認為，應該由全國人民代表大會代表國家行使國有財產所有權。立法機關經研究認為，依據憲法規定，全國人民代表大會是最高國家權力機關，國務院是最高國家權力機關的執行機關。全國人民代表大會代表全國人民行使國家權力，體現在依法就關系國家全局的重大問題作出決定，而具體執行機關是國務院。我國的許多法律已經明確規定由國務院代表國家行使所有權。如土地管理法、礦產資源法第3條、水法第3條、草原法第9條、海域使用管理法第3條。十五屆四中全會報告中指出：“國務院代表國家統一行使國有資產所有權，中央和地方政府分級管理國有資產，授權大型企業、企業集團和控股公司經營國有資產。”

　　由國務院代表國家行使所有權也是現行的管理體制。本法規定：“國有財產由國務院代表國家行使所有權；法律另有規定的，依照規定。”這樣規定，既符合人民代表大會制度的特點，也體現了黨的十六大關于國家要制定法律法規，建立中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益的國有資產管理體制的要求。全國人民代表大會通過立法授權國務院代表國家行使國家所有權，正體現了全國人民代表大會的性質及其行使職權的特點。當然，國務院代表國家行使所有權，應當依法對人大負責，受人大監督。

　　●條文解讀

　　本條規定以下幾個問題：

　　一、國有財產的范圍

　　本條第l款是對國有財產范圍的概括性規定：“法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有。”依據憲法、法律、行政法規．本法第46條至第52條明確規定礦藏、水流、海域、無線電頻譜資源、城市的土地、國防資產屬于國家所有。法律規定屬于國家所有的鐵路、公路、電力設施、電信設施和油氣管道等基礎設施、文物、農村和城市郊區的土地、野生動植物資源，屬于國家所有。除法律規定屬于集體所有的外，森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，屬于國家所有。現行法律、行政法規沒有明確規定的，根據本條，可以在制定或者修改有關法律時作出具體規定。

　　二、我國國家所有的性質

　　本條第1款中規定“國家所有即全民所有”，明確我國國家所有的性質是全民所有。憲法第9條第l款規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。”民法通則第73條第1款規定：“國家財產屬于全民所有。”土地管理法第2條第2款規定：“全民所有，即國家所有土地的所有權由國務院代表國家行使。”本條規定和憲法、民法通則的規定相銜接，進一步明確國家所有的性質。

　　三、代表國家行使國家財產所有權的主體

　　本條第2款是對代表國家行使國家財產所有權的主體的規定。本條規定除法律另有規定外，國有財產由國務院代表國家行使所有權。國有財產由國務院代表國家行使所有權，同時依照法律規定也可以由地方人民政府等部門行使有關權利。對此我國很多法律法規都有相應的規定，如土地管理法第5條規定：“國務院土地行政主管部門統一負責全國土地的管理和監督工作。縣級以上地方人民政府土地行政主管部門的設置及其職責，由省、自治區、直轄市人民政府根據國務院有關規定確定。”草原法第8條規定：“國務院草原行政主管部門主管全國草原監督管理工作。縣級以上地方人民政府草原行政主管部門主管本行政區域內草原監督管理工作。鄉(鎮)人民政府應當加強對本行政區域內草原保護、建設和利用情況的監督檢查，根據需要可以設專職或者兼職人員負責具體監督檢查工作。”森林法第10條規定：“國務院林業主管部門主管全國林業工作。縣級蹦上地方人民政府林業主管部門，主管本地區的林業工作。鄉級人民政府設專職或者兼職人員負責林業工作。”水法第12條：“國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作。國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構，在所管轄的范圍內行使法律、行政法規規定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監督職責。縣級“上地方人民政府水行政主管部門按照規定的權限，負責本行政區域內水資源的統一管理和監督工作。”礦產資源法第11條規定：“國務院地質礦產主管部門主管全國礦產資源勘查、開采的監督管理工作。國務院有關主管部門協助國務院地質礦產主管部門進行礦產資源勘查、開采的監督管理工作。省、自治區、直轄市人民政府地質礦產主管部門主管本行政區域內礦產資源勘查、開采的監督管理工作。省、自治區、直轄市人民政府有關主管部門協助同級地質礦產主管部門進行礦產資源勘查、開采的監督管理工作。”煤炭法第12條：“國務院煤炭管理部門依法負責全國煤炭行業的監督管理。國務院有關部門在各自的職責范圍內負責煤炭行業的監督管理。縣級“上地方人民政府煤炭管理部門和有關部門依法負責本行政區域內煤炭行業的監督管理。”漁業法第6條規定：“國務院漁業行政主管部門主管全國的漁業工作。縣級“上地方人民政府漁業行政主管部門主管本行政區域內的漁業工作。縣級以上人民政府漁業行政主管部門可以在重要漁業水域、漁港設漁政監督管理機構。”礦產資源法實施細則第3條第2款規定：“國務院代表國家行使礦產資源的所有權。國務院授權國務院地質礦產主管部門對全國礦產資源分配實施統一管理。”

　　●相關規定

　　《土地管理法》第2條、第5條，《草原法》第9條，《森林法》第10條，《水法》第3條，《礦產資源法》第3條、第11條，《煤炭法》第12條，《漁業法》第6條、第7條。