第二十七條 承包期內，發包方不得調整承包地。

　　承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調整的，按照其約定。

　　【釋義】 本條是關于承包地能否調整的規定。

　　賦予農民長期而有保障的土地使用權，保持農村土地承包關系的長期穩定，是制定農村土地承包法的一個重要指導思想。中央有關文件曾指出，我國農村人多地少，大部分地區經濟還比較落后，在相當長的時期內，土地不僅是農民的基本生產資料，而且是農民最主要的生活來源。以家庭聯產承包為主的責任制和統分結合的雙層經營體制，是我國農村經濟的一項基本制度。穩定土地承包關系，是黨和農村政策的核心內容。但是，目前一些地方對承包土地的調整較為頻繁，不少地方幾年進行一次小調整，有的村甚至把已承包到戶的土地全部打亂重新發包，不利于土地承包關系的穩定。此外，隨意調整土地，也不利于農民對土地的長期投入，容易造成短期效應，是對土地生產力的破壞。還有的地方發包方利用調整土地提高承包費，增加農民負擔。為了進一步貫徹落實中央關于承包土地“大穩定、小調整”的前提是穩定的要求，本條第1款對承包土地的調整問題做了明確的規定：“承包期內，發包方不得調整承包地。”在法律中明確規定發包方在承包期內不得隨意調整承包地，維護了土地承包關系的長期穩定，給農民吃了一顆定心丸。

　　同時也應當看到，耕地的承包期為30年，草地的承包期為30年至50年，在這樣長的承包期內，農村的情況會發生很大的變化，完全不允許調整承包地也難以做到。如果出現個別農戶因自然災害嚴重毀損承包地、承包地被依法征用占用、人口增減導致人地矛盾突出等特殊情形，仍然不允許對承包地進行小調整，將使一部分農民失去土地，在目前農村的社會保障制度尚不健全、實現非農就業尚有困難的情況下，將使這部分農民失去最基本的生活來源，既有悖社會公平，也不利于社會穩定。因此，在特殊情形下，應當允許按照法律規定的程序對個別農戶之間的承包地進行必要的小調整。

　　對此，中央有關文件曾指出，今后解決人地關系的矛盾，可按“大穩定、小調整”的原則在農戶之間進行個別調整。“小調整”應當堅持以下原則：一是“小調整”只限于人地矛盾突出的個別農戶，不能對所有農戶進行普遍調整；二是不得利用“小調整”提高承包費，增加農民負擔；三是“小調整”的方案要經村民大會或村民代表大會2/3以上成員同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣（市、區）人民政府主管部門審批；四是絕不能用行政命令的辦法硬性規定在全村范圍內幾年重新調整一次承包地。1998年修訂的土地管理法第14條第2款規定，在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業行政主管部門批準。

　　本條第2款考慮到實踐中對個別農戶之間承包的土地需要適當調整的特殊情形，按照中央關于“大穩定、小調整”的前提是穩定的原則，對調整承包地的問題做出嚴格規定：“承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。承包合同中約定不得調整的，按照其約定。”

　　關于在哪些情況下可以調整承包地，本款的規定是“因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形”，即只有在特殊情形下，才可以適當調整承包地，而在一般情形下，不應當采取調整承包地的方法，而主要應當通過土地流轉、發展第二、三產業等途徑，用市場的辦法解決。這里的“特殊情形”，主要包括以下幾個方面：(1)部分農戶因自然災害嚴重毀損承包地的；(2)部分農戶的土地被征收或者用于鄉村公共設施和公益事業建設，喪失土地的農戶不愿意“農轉非”，不要征地補償等費用，要求繼續承包土地的；(3)人地矛盾突出的。關于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因導致人口變化比較大，新增人口比較多，而新增人口無地少地的情形比較嚴重，又沒有其他生活來源的，在這種情況下，允許在個別農戶之間適當進行調整。在實踐中，有些地方的做法是，新增人口按照先后次序排隊候地，到調整期時“以生頂死”，在個別農戶之間進行“抽補”，將死亡或者戶口遷出的農民的土地調給新增人口，調整期一般為5至10年。上面所講的允許調整承包地的“特殊情形”，僅僅是就一般情況而言，在實踐中，各地應從嚴掌握，避免對承包地的隨意調整。

　　本款規定的調整指的是“小調整”，是對個別農戶之間承包的土地進行小范圍適當調整，即將人口減少的農戶家庭中的富余土地調整給人口增加的農戶。小調整只限于人地矛盾突出的個別農戶，不能對所有農戶進行普遍調整。

　　需要注意的是，在承包方發生了因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形需要調整土地時，并不是必然發生對個別農戶之間承包的耕地和草地進行調整，如果集體經濟組織依法預留了機動地，或者有通過依法開墾等方式增加的土地，或者有承包方依法、自愿交回的土地，應當先用這些土地解決無地農民的承包地問題，只有在沒有上述土地的情況下，才可以對個別農戶之間承包的耕地和草地進行適當調整。

　　根據本款規定，允許進行小調整的土地僅限于耕地和草地，對于林地，即使在上述特殊情形下，也不允許調整。因為林地的承包經營與耕地、草地的承包經營相比有其特殊性。林業生產經營周期長，收益慢，風險大，承包期也較長。穩定林地承包經營權，有利于調動承包方植樹造林的積極性，防止亂砍濫伐，保護生態環境。林地一般作為農民增收的手段，不像耕地那樣，具有農民基本生活保障的功能。因此，對林地承包經營權不適用耕地和草地有關調整的規定，應當確保林地承包經營權的長期穩定。否則會導致林權不穩，出現新的林地糾紛和爭議，導致亂砍濫伐，破壞森林資源。例如，某地區的農戶承包香榧林，承包期一般為30年或者50年，由于生長周期長，香榧樹生長十幾年才開始結果，一百年以后才進入豐產期，農戶投入了十幾年才開始有收益，如果這時進行調整，對承包方是不合理的，也不利于對林地的長期投入，因此，林地不能調整。

　　調整還應當經過一定的法定程序，未經法定程序不得進行調整。本款規定的法定程序是： “必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。”這樣規定是為了體現多數農民的意愿，防止隨意調整承包地。“本集體經濟組織成員的村民會議”的含義是，考慮到土地所有者和發包主體的不同，并根據本法第12條的規定，如果土地是由村集體經濟組織或者村民委員會發包的，這里的“村民會議”應當指村集體范圍內的村民會議，即由村集體經濟組織成員組成的村民會議；如果土地是由村內各集體經濟組織或者村民小組發包的，這里的“村民會議”應當指村民小組范圍內的村民會議，即由村民小組成員組成的村民會議。本款規定的村民會議2/3以上成員，應當指組成村民會議的全體成員的2/3以上成員；2/3以上村民代表，應當指由村民代表組成的村民會議的全體代表的2/3以上代表。

　　因特殊情形需要對個別農戶之間的承包地進行調整，而承包合同中又約定不得調整的怎么辦？對此，本款規定：“承包合同中約定不得調整的，按照其約定。”即如果承包合同中約定不得調整的，也不得調整。這樣規定既符合承包方的意愿，也有利于維護承包關系的長期穩定。當然，如果發包方和承包方尤其是承包方自愿協商變更的，可以按照變更后的承包合同辦理。