第二十七條 承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。

　　承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定。

　　【釋義】 本條是關(guān)于承包地能否調(diào)整的規(guī)定。

　　賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，是制定農(nóng)村土地承包法的一個重要指導(dǎo)思想。中央有關(guān)文件曾指出，我國農(nóng)村人多地少，大部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)還比較落后，在相當(dāng)長的時期內(nèi)，土地不僅是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，而且是農(nóng)民最主要的生活來源。以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制和統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制，是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的一項基本制度。穩(wěn)定土地承包關(guān)系，是黨和農(nóng)村政策的核心內(nèi)容。但是，目前一些地方對承包土地的調(diào)整較為頻繁，不少地方幾年進(jìn)行一次小調(diào)整，有的村甚至把已承包到戶的土地全部打亂重新發(fā)包，不利于土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。此外，隨意調(diào)整土地，也不利于農(nóng)民對土地的長期投入，容易造成短期效應(yīng)，是對土地生產(chǎn)力的破壞。還有的地方發(fā)包方利用調(diào)整土地提高承包費(fèi)，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。為了進(jìn)一步貫徹落實中央關(guān)于承包土地“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的前提是穩(wěn)定的要求，本條第1款對承包土地的調(diào)整問題做了明確的規(guī)定：“承包期內(nèi)，發(fā)包方不得調(diào)整承包地。”在法律中明確規(guī)定發(fā)包方在承包期內(nèi)不得隨意調(diào)整承包地，維護(hù)了土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定，給農(nóng)民吃了一顆定心丸。

　　同時也應(yīng)當(dāng)看到，耕地的承包期為30年，草地的承包期為30年至50年，在這樣長的承包期內(nèi)，農(nóng)村的情況會發(fā)生很大的變化，完全不允許調(diào)整承包地也難以做到。如果出現(xiàn)個別農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地、承包地被依法征用占用、人口增減導(dǎo)致人地矛盾突出等特殊情形，仍然不允許對承包地進(jìn)行小調(diào)整，將使一部分農(nóng)民失去土地，在目前農(nóng)村的社會保障制度尚不健全、實現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)尚有困難的情況下，將使這部分農(nóng)民失去最基本的生活來源，既有悖社會公平，也不利于社會穩(wěn)定。因此，在特殊情形下，應(yīng)當(dāng)允許按照法律規(guī)定的程序?qū)€別農(nóng)戶之間的承包地進(jìn)行必要的小調(diào)整。

　　對此，中央有關(guān)文件曾指出，今后解決人地關(guān)系的矛盾，可按“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的原則在農(nóng)戶之間進(jìn)行個別調(diào)整。“小調(diào)整”應(yīng)當(dāng)堅持以下原則：一是“小調(diào)整”只限于人地矛盾突出的個別農(nóng)戶，不能對所有農(nóng)戶進(jìn)行普遍調(diào)整；二是不得利用“小調(diào)整”提高承包費(fèi)，增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)；三是“小調(diào)整”的方案要經(jīng)村民大會或村民代表大會2/3以上成員同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣（市、區(qū)）人民政府主管部門審批；四是絕不能用行政命令的辦法硬性規(guī)定在全村范圍內(nèi)幾年重新調(diào)整一次承包地。1998年修訂的土地管理法第14條第2款規(guī)定，在土地承包經(jīng)營期限內(nèi)，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)。

　　本條第2款考慮到實踐中對個別農(nóng)戶之間承包的土地需要適當(dāng)調(diào)整的特殊情形，按照中央關(guān)于“大穩(wěn)定、小調(diào)整”的前提是穩(wěn)定的原則，對調(diào)整承包地的問題做出嚴(yán)格規(guī)定：“承包期內(nèi)，因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地需要適當(dāng)調(diào)整的，必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定。”

　　關(guān)于在哪些情況下可以調(diào)整承包地，本款的規(guī)定是“因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形”，即只有在特殊情形下，才可以適當(dāng)調(diào)整承包地，而在一般情形下，不應(yīng)當(dāng)采取調(diào)整承包地的方法，而主要應(yīng)當(dāng)通過土地流轉(zhuǎn)、發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)等途徑，用市場的辦法解決。這里的“特殊情形”，主要包括以下幾個方面：(1)部分農(nóng)戶因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地的；(2)部分農(nóng)戶的土地被征收或者用于鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，喪失土地的農(nóng)戶不愿意“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，不要征地補(bǔ)償等費(fèi)用，要求繼續(xù)承包土地的；(3)人地矛盾突出的。關(guān)于人地矛盾突出的，一般是指因出生、婚嫁、戶口遷移等原因?qū)е氯丝谧兓容^大，新增人口比較多，而新增人口無地少地的情形比較嚴(yán)重，又沒有其他生活來源的，在這種情況下，允許在個別農(nóng)戶之間適當(dāng)進(jìn)行調(diào)整。在實踐中，有些地方的做法是，新增人口按照先后次序排隊候地，到調(diào)整期時“以生頂死”，在個別農(nóng)戶之間進(jìn)行“抽補(bǔ)”，將死亡或者戶口遷出的農(nóng)民的土地調(diào)給新增人口，調(diào)整期一般為5至10年。上面所講的允許調(diào)整承包地的“特殊情形”，僅僅是就一般情況而言，在實踐中，各地應(yīng)從嚴(yán)掌握，避免對承包地的隨意調(diào)整。

　　本款規(guī)定的調(diào)整指的是“小調(diào)整”，是對個別農(nóng)戶之間承包的土地進(jìn)行小范圍適當(dāng)調(diào)整，即將人口減少的農(nóng)戶家庭中的富余土地調(diào)整給人口增加的農(nóng)戶。小調(diào)整只限于人地矛盾突出的個別農(nóng)戶，不能對所有農(nóng)戶進(jìn)行普遍調(diào)整。

　　需要注意的是，在承包方發(fā)生了因自然災(zāi)害嚴(yán)重毀損承包地等特殊情形需要調(diào)整土地時，并不是必然發(fā)生對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地進(jìn)行調(diào)整，如果集體經(jīng)濟(jì)組織依法預(yù)留了機(jī)動地，或者有通過依法開墾等方式增加的土地，或者有承包方依法、自愿交回的土地，應(yīng)當(dāng)先用這些土地解決無地農(nóng)民的承包地問題，只有在沒有上述土地的情況下，才可以對個別農(nóng)戶之間承包的耕地和草地進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

　　根據(jù)本款規(guī)定，允許進(jìn)行小調(diào)整的土地僅限于耕地和草地，對于林地，即使在上述特殊情形下，也不允許調(diào)整。因為林地的承包經(jīng)營與耕地、草地的承包經(jīng)營相比有其特殊性。林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營周期長，收益慢，風(fēng)險大，承包期也較長。穩(wěn)定林地承包經(jīng)營權(quán)，有利于調(diào)動承包方植樹造林的積極性，防止亂砍濫伐，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。林地一般作為農(nóng)民增收的手段，不像耕地那樣，具有農(nóng)民基本生活保障的功能。因此，對林地承包經(jīng)營權(quán)不適用耕地和草地有關(guān)調(diào)整的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)確保林地承包經(jīng)營權(quán)的長期穩(wěn)定。否則會導(dǎo)致林權(quán)不穩(wěn)，出現(xiàn)新的林地糾紛和爭議，導(dǎo)致亂砍濫伐，破壞森林資源。例如，某地區(qū)的農(nóng)戶承包香榧林，承包期一般為30年或者50年，由于生長周期長，香榧樹生長十幾年才開始結(jié)果，一百年以后才進(jìn)入豐產(chǎn)期，農(nóng)戶投入了十幾年才開始有收益，如果這時進(jìn)行調(diào)整，對承包方是不合理的，也不利于對林地的長期投入，因此，林地不能調(diào)整。

　　調(diào)整還應(yīng)當(dāng)經(jīng)過一定的法定程序，未經(jīng)法定程序不得進(jìn)行調(diào)整。本款規(guī)定的法定程序是： “必須經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)等行政主管部門批準(zhǔn)。”這樣規(guī)定是為了體現(xiàn)多數(shù)農(nóng)民的意愿，防止隨意調(diào)整承包地。“本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會議”的含義是，考慮到土地所有者和發(fā)包主體的不同，并根據(jù)本法第12條的規(guī)定，如果土地是由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會發(fā)包的，這里的“村民會議”應(yīng)當(dāng)指村集體范圍內(nèi)的村民會議，即由村集體經(jīng)濟(jì)組織成員組成的村民會議；如果土地是由村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包的，這里的“村民會議”應(yīng)當(dāng)指村民小組范圍內(nèi)的村民會議，即由村民小組成員組成的村民會議。本款規(guī)定的村民會議2/3以上成員，應(yīng)當(dāng)指組成村民會議的全體成員的2/3以上成員；2/3以上村民代表，應(yīng)當(dāng)指由村民代表組成的村民會議的全體代表的2/3以上代表。

　　因特殊情形需要對個別農(nóng)戶之間的承包地進(jìn)行調(diào)整，而承包合同中又約定不得調(diào)整的怎么辦？對此，本款規(guī)定：“承包合同中約定不得調(diào)整的，按照其約定。”即如果承包合同中約定不得調(diào)整的，也不得調(diào)整。這樣規(guī)定既符合承包方的意愿，也有利于維護(hù)承包關(guān)系的長期穩(wěn)定。當(dāng)然，如果發(fā)包方和承包方尤其是承包方自愿協(xié)商變更的，可以按照變更后的承包合同辦理。