近年來，支持起訴、督促起訴作為實踐探索的新方式，取得了良好的法律效果和社會效果，被形象地稱做民行檢察工作新“亮點”。讓這兩項“亮點”從檢察工作機制上升為具有普適性的法律制度，已成為越來越多人的共識。

　　■緣起:公益訴訟制度缺失下的實踐創(chuàng)新

　　支持起訴、督促起訴的推行，源于我國特殊的社會現(xiàn)實和法律因素。上世紀(jì)末，隨著我國經(jīng)濟體制改革和社會結(jié)構(gòu)變遷，國有資產(chǎn)流失而監(jiān)管部門怠于起訴、社會公益受侵害而無人起訴以及弱勢群體利益受損而無力維權(quán)等現(xiàn)象日益突出。面對以上狀況，一些檢察院嘗試以法律監(jiān)督機關(guān)的名義，代表國家直接向法院提起民事公益訴訟。1997年河南省方城縣檢察院為避免國有資產(chǎn)流失，辦理了全國第一起公益訴訟案件。此后，許多地方檢察機關(guān)民行檢察部門在公益訴訟方面做了大量工作。但由于民事訴訟法對公益訴訟沒有明確規(guī)定，檢察機關(guān)“不是民事訴訟的起訴主體”，各界對其爭議較大，2004年以后這一做法被暫時停止。基于迫切的現(xiàn)實需要，一些檢察院調(diào)整工作程序，不再直接提起公益訴訟，而是根據(jù)民事訴訟法第十五條的規(guī)定，以支持起訴的方式堅持公益訴訟活動;還有一些檢察院則從“檢察權(quán)對國家和社會公益的監(jiān)管部門的直接監(jiān)督、有限監(jiān)督”理論出發(fā)，開始探索一種新的監(jiān)督方式———督促起訴:發(fā)現(xiàn)對負有國家或社會公益監(jiān)管職責(zé)的監(jiān)管部門不履行監(jiān)管職責(zé)時，檢察機關(guān)會督促其及時提起民事訴訟，追回國有資產(chǎn)。

　　對檢察機關(guān)在司法實踐中運用的這兩種方式，中國政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師肖建華分析認為，它們的不同之處在于:第一，針對的案件性質(zhì)和范圍不同。督促起訴的范圍一般只適用于國有資產(chǎn)流失等涉及國家利益和社會公益的案件;而支持起訴的內(nèi)容則十分廣泛，包括支持人身、財產(chǎn)權(quán)益受侵害的弱勢群體起訴等。第二，方式不同。支持起訴往往只是對受損害者給予道義上的支持以及法律和物質(zhì)上的幫助，鼓勵受害人以自己的名義向法院起訴，行使訴權(quán)。但是，受害人是否起訴，則仍然要尊重受害人的意愿。而督促起訴，則是向有關(guān)部門發(fā)出的起訴督促，有關(guān)部門不得拒絕，這是檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督職能的一種表現(xiàn)形式。第三，法律依據(jù)不同。支持起訴是民事訴訟法規(guī)定的一項原則，而督促起訴則是檢察機關(guān)根據(jù)人民檢察院組織法所賦予的法律監(jiān)督職能和社會實際情況的需要所進行的一種制度探索，民事訴訟法尚未加以規(guī)定。它體現(xiàn)了國家權(quán)力相互制約的司法改革理念。第四，效力不同。在支持起訴中，被支持起訴者可以起訴，也可以不起訴;而在督促起訴中，事涉國家利益或社會公益，被督促人必須接受檢察機關(guān)的監(jiān)督。如果無正當(dāng)理由，有關(guān)部門故意拒不提起或拖延，若給國家造成損害或者帶來較為惡劣的社會后果，檢察機關(guān)將提請有關(guān)部門給予黨紀(jì)或政紀(jì)處分，構(gòu)成玩忽職守罪的，追究其刑事責(zé)任。盡管如此，肖建華說:“二者的理論基礎(chǔ)相同，都是國家干預(yù)民事法律關(guān)系的表現(xiàn)，體現(xiàn)了依靠社會力量維護國家法制的思想;兩者的目標(biāo)一致，都是為了矯治民事違法行為，伸張公平正義，維護社會和諧穩(wěn)定。”

　　■現(xiàn)狀:維護公益、保障民生的有力監(jiān)督方式

　　各地實踐表明，支持起訴、督促起訴正日益成為檢察機關(guān)履行民行檢察職能的有力方式，在維護國家利益和社會公益、保障和改善民生方面發(fā)揮了巨大作用。據(jù)統(tǒng)計，2003年至2006年，全國檢察機關(guān)辦理支持起訴案件15742件。根據(jù)最高人民檢察院民事行政檢察廳副廳長文先保介紹，僅2008年一年，檢察機關(guān)辦理支持起訴和督促起訴的案件就達4588件。以地方為例，重慶市檢察機關(guān)從2005年至今共辦理支持起訴案件1918件，勝訴1568件。其中涉及維護農(nóng)民工合法權(quán)益的案件約占95%，為農(nóng)民工等困難群眾挽回經(jīng)濟損失600萬余元。浙江省檢察機關(guān)自2004年實行督促起訴制度以來，辦理督促起訴案件1500余件，已為國家挽回國有資產(chǎn)共計約17億元，其中60%至70%出現(xiàn)在土地出讓領(lǐng)域。 #p#分頁標(biāo)題#e#

　　中共中央黨校教授、博士生導(dǎo)師卓澤淵對上述數(shù)據(jù)反映出的法律價值進行了總結(jié)。他認為，第一，檢察機關(guān)支持起訴、督促起訴體現(xiàn)了檢察機關(guān)實現(xiàn)法律監(jiān)督的本質(zhì)內(nèi)涵。憲法賦予檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)，即要求檢察機關(guān)依法運用法律規(guī)定的手段對法律實施情況進行監(jiān)察督促。而大量法律實施是通過訴訟得以實現(xiàn)，支持起訴、督促起訴使得因某些特殊原因不能進入訴訟的當(dāng)事人進入訴訟，獲得法律救濟。從這個層面而言，兩者拓展了檢察機關(guān)在民行訴訟領(lǐng)域的職能范圍，豐富了民行檢察監(jiān)督的內(nèi)涵。第二，體現(xiàn)了檢察機關(guān)保障合法權(quán)利尤其是公共利益的外在需要。對權(quán)利和合法利益的保障始終是司法的重要追求，檢察機關(guān)具有代表國家維護公共利益的身份，較一般組織具有人、財、物和法律素養(yǎng)上的優(yōu)勢，這就要求檢察機關(guān)在維護公共利益不受非法侵害上有所作為。從這個層面而言，支持起訴、督促起訴這兩種方式能夠更好地保障公共利益和弱勢群體利益，從而實現(xiàn)司法公正。對于“檢察機關(guān)支持起訴、督促起訴的實踐，更多意義上是為了試點而試點”的質(zhì)疑，卓澤淵認為恰恰相反，“它們進一步健全和完善了法制，長遠而言有助于推進法治化進程。”

　　■質(zhì)疑:僅僅是靈活運用法律的權(quán)宜之策?

　　由于檢察機關(guān)支持起訴、督促起訴是在民事公訴制度缺失下的法律原則的適用和制度創(chuàng)新，有一種觀點認為，支持起訴、督促起訴只是權(quán)宜之策，一旦日后建立起公益訴訟制度，檢察機關(guān)可以提起民事訴訟后，支持起訴和督促起訴將失去其生命力。對此觀點，肖建華教授并不贊同。首先，國家權(quán)力之間相互制約的司法探索將不斷深入，監(jiān)督的方式應(yīng)當(dāng)多樣化。即使檢察機關(guān)被賦予提起公益訴訟的權(quán)力，也只是增加國家監(jiān)督的方式，并不因此排斥其他類型的監(jiān)督手段。在檢察機關(guān)支持起訴和提起公益訴訟兩種監(jiān)督形式中，檢察機關(guān)的訴訟地位、糾紛當(dāng)事人訴訟權(quán)利和訴訟后果等都不盡相同。其次，檢察機關(guān)提起公益訴訟，是將來法律應(yīng)當(dāng)賦予檢察機關(guān)對民事法律關(guān)系進行監(jiān)督的手段，是一種備用的措施。即使出現(xiàn)了檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)提起民事訴訟的情形，檢察機關(guān)也可以向有關(guān)部門發(fā)出檢察建議書或督促起訴通知書，在有關(guān)部門拒不起訴后，由檢察機關(guān)提起民事訴訟。在國外公益訴訟的實踐中，也常常規(guī)定必須經(jīng)過行政部門前置處理程序，以促進糾紛的盡快解決和維護行政機關(guān)的權(quán)威。所以，督促起訴與公益訴訟相互配合，對于促進權(quán)力制約機制的完善有著十分重要的意義。這也符合中國的國情。

　　浙江省檢察院民行檢察處處長、武漢大學(xué)法學(xué)博士傅國云認為，從制度設(shè)計看，檢察機關(guān)督促有關(guān)監(jiān)管部門依法履行職責(zé)的程序是民事公訴的前置程序，如果監(jiān)管部門已履行職責(zé)，實現(xiàn)了公力救濟的目的，整個監(jiān)督程序終結(jié)。這種前置程序的意義主要體現(xiàn)在以下兩方面:一是有利于充分發(fā)揮監(jiān)管部門的自主性和能動性。有關(guān)國家利益、社會公益的監(jiān)管部門精通相關(guān)的專業(yè)、技術(shù)、政策，能有效地應(yīng)對瞬息萬變的事務(wù)管理需要，這是司法機關(guān)無法替代的。檢察機關(guān)通過建議督促有關(guān)監(jiān)管部門履行職責(zé)，體現(xiàn)為一種協(xié)作性的監(jiān)督;監(jiān)管部門對具體履行情況享有較大的裁量權(quán)，體現(xiàn)為相當(dāng)?shù)淖灾餍院湍軇有裕且环N積極的法律救濟行為。二是有利于節(jié)省訴訟成本，提高監(jiān)管效率。一旦提起民事公訴，檢察機關(guān)勢必為訴辯、舉證、質(zhì)證投入大量的成本和資源，這些資源的耗費最終會外化為社會成本，從而增加社會的負擔(dān)。因此，督促起訴程序在監(jiān)督公共權(quán)力、維護國家利益方面可以實現(xiàn)成本最小化、效益最大化，實為公力救濟的上策。

　　■求解:各地經(jīng)驗已為立法提供條件

　　為了使支持起訴、督促起訴工作逐步深入、更加規(guī)范，各地檢察機關(guān)積極展開調(diào)查研究，加強與法院、監(jiān)管部門的溝通聯(lián)系，并對支持起訴、督促起訴的操作程序制定了相關(guān)規(guī)定。如重慶市人民檢察院第一分院與重慶市第一中級人民法院通過協(xié)調(diào)，形成了兩院《關(guān)于貫徹適用<中華人民共和國民事訴訟法>第十五條的座談會紀(jì)要》，就支持起訴的原則、范圍、條件、證據(jù)出示以及其他相關(guān)操作程序等作出了明確規(guī)定。對支持起訴者的訴訟地位和權(quán)利義務(wù)問題，該紀(jì)要指出，檢察機關(guān)在支持起訴案件中是“支持起訴人”而不是當(dāng)事人。檢察機關(guān)不具有當(dāng)事人的訴訟權(quán)利和義務(wù)，支持起訴不影響當(dāng)事人在訴訟中依法行使處分權(quán)。浙江省檢察院出臺了《關(guān)于浙江省檢察機關(guān)辦理民事督促起訴案件的規(guī)定》，明確了民事督促起訴工作的重點是保護國有資產(chǎn)，指出在國有土地等自然資源出讓開發(fā)過程中、公共工程招標(biāo)發(fā)包過程中、國有企業(yè)改制過程中、國有資產(chǎn)拍賣變賣過程中等7種情形下，若國家或社會公共利益受到損害，檢察機關(guān)可以督促有關(guān)監(jiān)管部門或國有單位向人民法院提起民事訴訟。該規(guī)定同時對民事督促起訴案件的受理、立案、審查、提起和撤回起訴的程序等一一作了規(guī)范。浙江省檢察院還與浙江省國資委簽訂了《關(guān)于積極運用檢察民事督促起訴保護國有資產(chǎn)的意見》，就建立運用檢察民事督促起訴保護國有資產(chǎn)的協(xié)作機制作出具體規(guī)定。 #p#分頁標(biāo)題#e#

　　對于這些司法實踐，相當(dāng)多的實務(wù)工作者呼吁:“有必要及時總結(jié)，將其確立為民事訴訟法具體程序制度，以便法制完整統(tǒng)一，操作科學(xué)規(guī)范。”而在南京大學(xué)法學(xué)院副教授吳英姿看來，在立法上規(guī)定檢察機關(guān)支持起訴、督促起訴的原則與限度，設(shè)立配套的程序保障機制，將有利于約束檢察機關(guān)行使權(quán)力，并盡可能地減弱檢察機關(guān)介入民事訴訟帶來的負面影響。

　　★名詞解釋:

　　支持起訴:民事訴訟法第十五條規(guī)定，“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”據(jù)此，當(dāng)社會公益、社會弱勢群體或個人的合法權(quán)益遭受重大侵害且當(dāng)訴權(quán)的訴訟主體因缺乏訴訟能力等原因未提起訴訟時，檢察機關(guān)支持有訴權(quán)的訴訟主體提起訴訟。

　　督促起訴:針對遭受損害的國有資產(chǎn)或社會公共利益，監(jiān)管部門或國有單位不行使或怠于行使自己的監(jiān)管職責(zé)，且案件性質(zhì)可通過民事訴訟獲得司法救濟的，檢察機關(guān)以監(jiān)督者的身份，督促有關(guān)監(jiān)管部門或國有單位履行職責(zé)及時提起民事訴訟，保護國家和社會公共利益。

　　■委員聲音督促起訴:支持起訴的新形式

　　《民事訴訟法》第十五條規(guī)定，“機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”，這就是我國民事訴訟法所確立的著名的支持起訴原則。根據(jù)這條原則，凡是可以起訴的、但是由于種種原因而未實際起訴的案件，社會上的某些機關(guān)、團體以及企事業(yè)單位等等，均可以以支持起訴者的身份，排除訴權(quán)享有者在行使訴權(quán)道路上的各種阻礙性因素，將該納入訴訟軌道加以解決的案件，最大限度地納入訴訟領(lǐng)域，由此發(fā)揮訴訟所獨具的排解紛爭和沖突，保護為立法所認可的各種合法權(quán)益，并由此形成各種前瞻性和引導(dǎo)性的司法政策和司法依據(jù)等功能。可見，該原則的立足基礎(chǔ)乃在于訴權(quán)和私權(quán)的社會化與整體性特征。

　　該原則所確立的支持起訴的基本原則并沒有提到行使法律監(jiān)督權(quán)的檢察機關(guān)，但是“機關(guān)”二字實際上也在寬泛的意義上包含了檢察機關(guān)在內(nèi)，因此，檢察機關(guān)可以成為支持起訴的主體，應(yīng)當(dāng)被認為是有法律依據(jù)的。

　　然而，檢察機關(guān)的支持起訴具有與其他主體實施相同行為的不同的特殊性。這種特殊性集中表現(xiàn)在:

　　特殊性之一:檢察機關(guān)的支持起訴，在效果上具有復(fù)合性。一方面，檢察機關(guān)通過支持起訴，能夠確保訴權(quán)恰當(dāng)而充分地行使，另一方面，檢察機關(guān)的支持起訴往往是其行使憲法所確立的法律監(jiān)督權(quán)的必要延伸和自然后果。前者體現(xiàn)了支持起訴的一般性或共通性，后者則體現(xiàn)了檢察機關(guān)支持起訴的特殊性。

　　特殊性之二:檢察機關(guān)的支持起訴及其實際效果，可以成為其先前一般性監(jiān)督行為的處置依據(jù)，同時也可以成為后續(xù)訴訟監(jiān)督行為的啟動依據(jù)。對于有關(guān)機關(guān)或團體、單位該起訴而未起訴，在檢察機關(guān)督促起訴后其懈怠行使訴權(quán)的狀態(tài)若依然故我，檢察機關(guān)則可以發(fā)動職務(wù)犯罪偵查權(quán)等其他監(jiān)督手段，確保訴權(quán)得以有效行使。不僅如此，如果督促起訴未果，檢察機關(guān)還應(yīng)有直接提起民事公訴的非常權(quán)力。

　　當(dāng)然，檢察機關(guān)的督促起訴也應(yīng)保持適度、謙抑原則，有必要通過立法修訂和制度性建設(shè)，將這種督促起訴的權(quán)限保持在必要的限度和范圍內(nèi)。從督促起訴的范圍上說，應(yīng)將可督促起訴的案件類型主要地限定在國有資產(chǎn)流失等涉及國家利益的案件以及涉及諸如環(huán)境污染等公益性案件的范圍內(nèi)。與此同時，也要始終地、充分地尊重訴權(quán)主體的自主決定作用，避免督促起訴的壓迫性傾向，更不能由此取代當(dāng)事人的訴權(quán)地位，不能影響人民法院對受督促案件的立案審查裁斷權(quán)及其他審判權(quán)的獨立行使。

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