近年來，支持起訴、督促起訴作為實踐探索的新方式，取得了良好的法律效果和社會效果，被形象地稱做民行檢察工作新“亮點”。讓這兩項“亮點”從檢察工作機制上升為具有普適性的法律制度，已成為越來越多人的共識。

　　■緣起:公益訴訟制度缺失下的實踐創新

　　支持起訴、督促起訴的推行，源于我國特殊的社會現實和法律因素。上世紀末，隨著我國經濟體制改革和社會結構變遷，國有資產流失而監管部門怠于起訴、社會公益受侵害而無人起訴以及弱勢群體利益受損而無力維權等現象日益突出。面對以上狀況，一些檢察院嘗試以法律監督機關的名義，代表國家直接向法院提起民事公益訴訟。1997年河南省方城縣檢察院為避免國有資產流失，辦理了全國第一起公益訴訟案件。此后，許多地方檢察機關民行檢察部門在公益訴訟方面做了大量工作。但由于民事訴訟法對公益訴訟沒有明確規定，檢察機關“不是民事訴訟的起訴主體”，各界對其爭議較大，2004年以后這一做法被暫時停止。基于迫切的現實需要，一些檢察院調整工作程序，不再直接提起公益訴訟，而是根據民事訴訟法第十五條的規定，以支持起訴的方式堅持公益訴訟活動;還有一些檢察院則從“檢察權對國家和社會公益的監管部門的直接監督、有限監督”理論出發，開始探索一種新的監督方式———督促起訴:發現對負有國家或社會公益監管職責的監管部門不履行監管職責時，檢察機關會督促其及時提起民事訴訟，追回國有資產。

　　對檢察機關在司法實踐中運用的這兩種方式，中國政法大學教授、博士生導師肖建華分析認為，它們的不同之處在于:第一，針對的案件性質和范圍不同。督促起訴的范圍一般只適用于國有資產流失等涉及國家利益和社會公益的案件;而支持起訴的內容則十分廣泛，包括支持人身、財產權益受侵害的弱勢群體起訴等。第二，方式不同。支持起訴往往只是對受損害者給予道義上的支持以及法律和物質上的幫助，鼓勵受害人以自己的名義向法院起訴，行使訴權。但是，受害人是否起訴，則仍然要尊重受害人的意愿。而督促起訴，則是向有關部門發出的起訴督促，有關部門不得拒絕，這是檢察機關行使法律監督職能的一種表現形式。第三，法律依據不同。支持起訴是民事訴訟法規定的一項原則，而督促起訴則是檢察機關根據人民檢察院組織法所賦予的法律監督職能和社會實際情況的需要所進行的一種制度探索，民事訴訟法尚未加以規定。它體現了國家權力相互制約的司法改革理念。第四，效力不同。在支持起訴中，被支持起訴者可以起訴，也可以不起訴;而在督促起訴中，事涉國家利益或社會公益，被督促人必須接受檢察機關的監督。如果無正當理由，有關部門故意拒不提起或拖延，若給國家造成損害或者帶來較為惡劣的社會后果，檢察機關將提請有關部門給予黨紀或政紀處分，構成玩忽職守罪的，追究其刑事責任。盡管如此，肖建華說:“二者的理論基礎相同，都是國家干預民事法律關系的表現，體現了依靠社會力量維護國家法制的思想;兩者的目標一致，都是為了矯治民事違法行為，伸張公平正義，維護社會和諧穩定。”

　　■現狀:維護公益、保障民生的有力監督方式

　　各地實踐表明，支持起訴、督促起訴正日益成為檢察機關履行民行檢察職能的有力方式，在維護國家利益和社會公益、保障和改善民生方面發揮了巨大作用。據統計，2003年至2006年，全國檢察機關辦理支持起訴案件15742件。根據最高人民檢察院民事行政檢察廳副廳長文先保介紹，僅2008年一年，檢察機關辦理支持起訴和督促起訴的案件就達4588件。以地方為例，重慶市檢察機關從2005年至今共辦理支持起訴案件1918件，勝訴1568件。其中涉及維護農民工合法權益的案件約占95%，為農民工等困難群眾挽回經濟損失600萬余元。浙江省檢察機關自2004年實行督促起訴制度以來，辦理督促起訴案件1500余件，已為國家挽回國有資產共計約17億元，其中60%至70%出現在土地出讓領域。 #p#分頁標題#e#

　　中共中央黨校教授、博士生導師卓澤淵對上述數據反映出的法律價值進行了總結。他認為，第一，檢察機關支持起訴、督促起訴體現了檢察機關實現法律監督的本質內涵。憲法賦予檢察機關法律監督權，即要求檢察機關依法運用法律規定的手段對法律實施情況進行監察督促。而大量法律實施是通過訴訟得以實現，支持起訴、督促起訴使得因某些特殊原因不能進入訴訟的當事人進入訴訟，獲得法律救濟。從這個層面而言，兩者拓展了檢察機關在民行訴訟領域的職能范圍，豐富了民行檢察監督的內涵。第二，體現了檢察機關保障合法權利尤其是公共利益的外在需要。對權利和合法利益的保障始終是司法的重要追求，檢察機關具有代表國家維護公共利益的身份，較一般組織具有人、財、物和法律素養上的優勢，這就要求檢察機關在維護公共利益不受非法侵害上有所作為。從這個層面而言，支持起訴、督促起訴這兩種方式能夠更好地保障公共利益和弱勢群體利益，從而實現司法公正。對于“檢察機關支持起訴、督促起訴的實踐，更多意義上是為了試點而試點”的質疑，卓澤淵認為恰恰相反，“它們進一步健全和完善了法制，長遠而言有助于推進法治化進程。”

　　■質疑:僅僅是靈活運用法律的權宜之策?

　　由于檢察機關支持起訴、督促起訴是在民事公訴制度缺失下的法律原則的適用和制度創新，有一種觀點認為，支持起訴、督促起訴只是權宜之策，一旦日后建立起公益訴訟制度，檢察機關可以提起民事訴訟后，支持起訴和督促起訴將失去其生命力。對此觀點，肖建華教授并不贊同。首先，國家權力之間相互制約的司法探索將不斷深入，監督的方式應當多樣化。即使檢察機關被賦予提起公益訴訟的權力，也只是增加國家監督的方式，并不因此排斥其他類型的監督手段。在檢察機關支持起訴和提起公益訴訟兩種監督形式中，檢察機關的訴訟地位、糾紛當事人訴訟權利和訴訟后果等都不盡相同。其次，檢察機關提起公益訴訟，是將來法律應當賦予檢察機關對民事法律關系進行監督的手段，是一種備用的措施。即使出現了檢察機關應當提起民事訴訟的情形，檢察機關也可以向有關部門發出檢察建議書或督促起訴通知書，在有關部門拒不起訴后，由檢察機關提起民事訴訟。在國外公益訴訟的實踐中，也常常規定必須經過行政部門前置處理程序，以促進糾紛的盡快解決和維護行政機關的權威。所以，督促起訴與公益訴訟相互配合，對于促進權力制約機制的完善有著十分重要的意義。這也符合中國的國情。

　　浙江省檢察院民行檢察處處長、武漢大學法學博士傅國云認為，從制度設計看，檢察機關督促有關監管部門依法履行職責的程序是民事公訴的前置程序，如果監管部門已履行職責，實現了公力救濟的目的，整個監督程序終結。這種前置程序的意義主要體現在以下兩方面:一是有利于充分發揮監管部門的自主性和能動性。有關國家利益、社會公益的監管部門精通相關的專業、技術、政策，能有效地應對瞬息萬變的事務管理需要，這是司法機關無法替代的。檢察機關通過建議督促有關監管部門履行職責，體現為一種協作性的監督;監管部門對具體履行情況享有較大的裁量權，體現為相當的自主性和能動性，是一種積極的法律救濟行為。二是有利于節省訴訟成本，提高監管效率。一旦提起民事公訴，檢察機關勢必為訴辯、舉證、質證投入大量的成本和資源，這些資源的耗費最終會外化為社會成本，從而增加社會的負擔。因此，督促起訴程序在監督公共權力、維護國家利益方面可以實現成本最小化、效益最大化，實為公力救濟的上策。

　　■求解:各地經驗已為立法提供條件

　　為了使支持起訴、督促起訴工作逐步深入、更加規范，各地檢察機關積極展開調查研究，加強與法院、監管部門的溝通聯系，并對支持起訴、督促起訴的操作程序制定了相關規定。如重慶市人民檢察院第一分院與重慶市第一中級人民法院通過協調，形成了兩院《關于貫徹適用<中華人民共和國民事訴訟法>第十五條的座談會紀要》，就支持起訴的原則、范圍、條件、證據出示以及其他相關操作程序等作出了明確規定。對支持起訴者的訴訟地位和權利義務問題，該紀要指出，檢察機關在支持起訴案件中是“支持起訴人”而不是當事人。檢察機關不具有當事人的訴訟權利和義務，支持起訴不影響當事人在訴訟中依法行使處分權。浙江省檢察院出臺了《關于浙江省檢察機關辦理民事督促起訴案件的規定》，明確了民事督促起訴工作的重點是保護國有資產，指出在國有土地等自然資源出讓開發過程中、公共工程招標發包過程中、國有企業改制過程中、國有資產拍賣變賣過程中等7種情形下，若國家或社會公共利益受到損害，檢察機關可以督促有關監管部門或國有單位向人民法院提起民事訴訟。該規定同時對民事督促起訴案件的受理、立案、審查、提起和撤回起訴的程序等一一作了規范。浙江省檢察院還與浙江省國資委簽訂了《關于積極運用檢察民事督促起訴保護國有資產的意見》，就建立運用檢察民事督促起訴保護國有資產的協作機制作出具體規定。 #p#分頁標題#e#

　　對于這些司法實踐，相當多的實務工作者呼吁:“有必要及時總結，將其確立為民事訴訟法具體程序制度，以便法制完整統一，操作科學規范。”而在南京大學法學院副教授吳英姿看來，在立法上規定檢察機關支持起訴、督促起訴的原則與限度，設立配套的程序保障機制，將有利于約束檢察機關行使權力，并盡可能地減弱檢察機關介入民事訴訟帶來的負面影響。

　　★名詞解釋:

　　支持起訴:民事訴訟法第十五條規定，“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”據此，當社會公益、社會弱勢群體或個人的合法權益遭受重大侵害且當訴權的訴訟主體因缺乏訴訟能力等原因未提起訴訟時，檢察機關支持有訴權的訴訟主體提起訴訟。

　　督促起訴:針對遭受損害的國有資產或社會公共利益，監管部門或國有單位不行使或怠于行使自己的監管職責，且案件性質可通過民事訴訟獲得司法救濟的，檢察機關以監督者的身份，督促有關監管部門或國有單位履行職責及時提起民事訴訟，保護國家和社會公共利益。

　　■委員聲音督促起訴:支持起訴的新形式

　　《民事訴訟法》第十五條規定，“機關、社會團體、企業事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴”，這就是我國民事訴訟法所確立的著名的支持起訴原則。根據這條原則，凡是可以起訴的、但是由于種種原因而未實際起訴的案件，社會上的某些機關、團體以及企事業單位等等，均可以以支持起訴者的身份，排除訴權享有者在行使訴權道路上的各種阻礙性因素，將該納入訴訟軌道加以解決的案件，最大限度地納入訴訟領域，由此發揮訴訟所獨具的排解紛爭和沖突，保護為立法所認可的各種合法權益，并由此形成各種前瞻性和引導性的司法政策和司法依據等功能。可見，該原則的立足基礎乃在于訴權和私權的社會化與整體性特征。

　　該原則所確立的支持起訴的基本原則并沒有提到行使法律監督權的檢察機關，但是“機關”二字實際上也在寬泛的意義上包含了檢察機關在內，因此，檢察機關可以成為支持起訴的主體，應當被認為是有法律依據的。

　　然而，檢察機關的支持起訴具有與其他主體實施相同行為的不同的特殊性。這種特殊性集中表現在:

　　特殊性之一:檢察機關的支持起訴，在效果上具有復合性。一方面，檢察機關通過支持起訴，能夠確保訴權恰當而充分地行使，另一方面，檢察機關的支持起訴往往是其行使憲法所確立的法律監督權的必要延伸和自然后果。前者體現了支持起訴的一般性或共通性，后者則體現了檢察機關支持起訴的特殊性。

　　特殊性之二:檢察機關的支持起訴及其實際效果，可以成為其先前一般性監督行為的處置依據，同時也可以成為后續訴訟監督行為的啟動依據。對于有關機關或團體、單位該起訴而未起訴，在檢察機關督促起訴后其懈怠行使訴權的狀態若依然故我，檢察機關則可以發動職務犯罪偵查權等其他監督手段，確保訴權得以有效行使。不僅如此，如果督促起訴未果，檢察機關還應有直接提起民事公訴的非常權力。

　　當然，檢察機關的督促起訴也應保持適度、謙抑原則，有必要通過立法修訂和制度性建設，將這種督促起訴的權限保持在必要的限度和范圍內。從督促起訴的范圍上說，應將可督促起訴的案件類型主要地限定在國有資產流失等涉及國家利益的案件以及涉及諸如環境污染等公益性案件的范圍內。與此同時，也要始終地、充分地尊重訴權主體的自主決定作用，避免督促起訴的壓迫性傾向，更不能由此取代當事人的訴權地位，不能影響人民法院對受督促案件的立案審查裁斷權及其他審判權的獨立行使。

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