????第二十條??村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規(guī)民約，并報(bào)鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府備案。
????村民自治章程、村規(guī)民約以及村民會議或者村民代表討論決定的事項(xiàng)不得與憲法、法律、法規(guī)和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。
????【釋義】本條是關(guān)于村民自治章程和村規(guī)民約的規(guī)定。
????一、村民自治章程和村規(guī)民約的概念
????村民自治章程是村民會議根據(jù)國家法律、法規(guī)和政策，結(jié)合本村的實(shí)際情況，制定通過的實(shí)行村民自治的綜合性規(guī)范，也可以說是村民自治中層次最高、結(jié)構(gòu)最完整的一種村規(guī)民約，被形象地稱之為“小憲法”。村規(guī)民約也是村民會議根據(jù)國家法律、法規(guī)和政策，結(jié)合本村的實(shí)際情況，討論制定的某一方面的行為規(guī)范。
????我國憲法規(guī)定：“國家通過普及理想教育、道德教育、文化教育、紀(jì)律和法制教育，通過在城鄉(xiāng)不同范圍的群眾中制定和執(zhí)行各種守則、公約，加強(qiáng)社會主義精神文明的建設(shè)。”村民自治中的“村民自治章程、村規(guī)民約”，就是憲法這一規(guī)定中“各種守則、公約”的具體形式。《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中指出：要“全面推進(jìn)村級民主管理。依據(jù)黨的方針政策和國家的法律法規(guī)，結(jié)合本地實(shí)際，全體村民討論制定村民自治章程和村規(guī)民約，把村民的權(quán)利和義務(wù)，村級各類組織之間的關(guān)系和工作程序，以及經(jīng)濟(jì)管理、社會治安、村風(fēng)民俗、婚姻家庭、計(jì)劃生育等方面的要求，規(guī)定得明明白白，加強(qiáng)村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)。”
????二、村民自治章程和村規(guī)民約的內(nèi)容
????1．村民自治章程的內(nèi)容。從各地制定的村民自治章程來看，主要有以下一些內(nèi)容：一是村級組織方面。包括村民會議和村民代表會議的組成、職權(quán)和會議制度；村民委員會的具體產(chǎn)生辦法、職責(zé)、工作制度和下設(shè)工作機(jī)構(gòu)；村民小組的劃分和村民小組長的產(chǎn)生辦法和職責(zé)；村干部的行為規(guī)范；村民委員會同村黨支部、集體經(jīng)濟(jì)組織的關(guān)系等。二是村民的權(quán)利和義務(wù)方面。村民在村民自治活動中，享有的權(quán)利，如選舉權(quán)、罷免權(quán)、監(jiān)督權(quán)、知情權(quán)、批評建議權(quán)等；應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，如遵紀(jì)守法、遵守自治章程和村規(guī)民約等。三是經(jīng)濟(jì)管理方面。包括勞動積累、土地管理、承包費(fèi)的收取使用、生產(chǎn)服務(wù)、財(cái)務(wù)管理、村辦企業(yè)管理辦法等。四是社會秩序和精神文明建設(shè)方面。包括社會治安、村風(fēng)民俗、鄰里關(guān)系、婚姻家庭、計(jì)劃生育等等。
????2．村規(guī)民約的內(nèi)容。各地制定的村規(guī)民約的種類很多，內(nèi)容十分廣泛，涉及農(nóng)村基層社會生活的各個方面，主要有以下一些：一是維護(hù)生產(chǎn)秩序方面的。農(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營后，有些事情政府不便管，也管不了、管不好，需要由村民自己采用村規(guī)民約的形式加強(qiáng)管理。如封山育林、護(hù)山護(hù)林，保護(hù)水利設(shè)施、合理用水，禁止亂放家禽、牲畜，禁止濫砍亂伐，保護(hù)生態(tài)環(huán)境等。二是維護(hù)社會治安方面的。我國地域遼闊，村民居住分散，公安機(jī)關(guān)的管理難以顧及。再加上一些人法律知識缺乏，法制觀念淡漠，肆意擾亂社會秩序。因此，很多村針對這種情況制定了村規(guī)民約，如遵紀(jì)守法、不偷盜、不賭博、不吸毒、不打架斗毆，維護(hù)社會公共秩序。三是履行法律義務(wù)方面的內(nèi)容。如依法按時交糧、納稅、響應(yīng)國家號召服兵役，實(shí)行計(jì)劃生育，愛護(hù)公物、愛護(hù)集體財(cái)產(chǎn)，并履行其他應(yīng)盡的義務(wù)。四是精神文明建設(shè)方面的內(nèi)容。如提倡熱愛祖國、熱愛共產(chǎn)黨、熱愛社會主義、熱愛勞動；講禮貌、尊老愛幼、團(tuán)結(jié)互助，幫助困難戶，不虐待老人、婦女和兒童；講文明、講衛(wèi)生，搞好環(huán)境美化綠化；學(xué)科學(xué)、學(xué)文化、移風(fēng)易俗，反對封建迷信；積極參加各種公益活動。
????三、村民自治章程和村規(guī)民約的制定
????村民自治章程和村規(guī)民約都由村民會議制定通過。兩者雖然在內(nèi)容上有所不同，但在制定程序上大體相同，一般要經(jīng)過以下幾個程序：第一，調(diào)查研究，提出需要規(guī)范的內(nèi)容和解決的問題。村民委員會根據(jù)本村的實(shí)際情況，針對需要解決的實(shí)際問題和村民群眾普遍關(guān)心的事項(xiàng)以及與本村發(fā)展和建設(shè)密切相關(guān)的問題，通過調(diào)查研究，廣泛征求意見，提出村民自治章程需要規(guī)定的內(nèi)容，確定在哪些方面制定村規(guī)民約。第二，集中意見，擬定草案。就提出的問題和事項(xiàng)，發(fā)動村民廣泛討論提出意見，并集中上報(bào)村民委員會。村民委員會根據(jù)村民意見，擬定出本村的村民自治章程和村規(guī)民約草稿，再發(fā)給村民征求意見。第三，提交村民大會審議通過。在審議討論過程中，要根據(jù)村民的討論意見，作進(jìn)一步的修改完善，然后交付表決，以到會人數(shù)的過半數(shù)通過。對一些分歧比較大的問題，可以暫不規(guī)定，待成熟之后再補(bǔ)充完善。第四，公布。村民自治章程和村規(guī)民約通過后，應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)男问焦迹梢杂“l(fā)各家各戶；也可以張貼公布；甚至可以刻寫在石碑上。同時還要按規(guī)定報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府備案，接受監(jiān)督。
????村民自治章程和村規(guī)民約制定之后，也不是一成不變的，在保持其相對穩(wěn)定的同時，還需要根據(jù)實(shí)際情況，適時修訂、完善。在實(shí)踐中證明是行之有效的，要繼續(xù)堅(jiān)持；證明是錯誤的或者是不適當(dāng)?shù)模皶r修正；遺漏的或不周全的，要及時補(bǔ)充；過時的、失去意義的要刪去；新出現(xiàn)的內(nèi)容，要及時增加。需要注意的是，修訂也要經(jīng)村民會議討論通過后，方能公布施行。
????制定和修改村民自治章程和村規(guī)民約，要充分發(fā)揚(yáng)民主，從實(shí)際出發(fā)。村民自治章程和村規(guī)民約是每個村民在日常生產(chǎn)生活中必須遵守和執(zhí)行的行為規(guī)范。只有充分發(fā)揚(yáng)民主，從村民中來，到村民中去，才能廣泛征求群眾意見，真正反映全體村民的共同利益和愿望。按照民主的程序和原則制定，不僅能集中全體村民的智慧和力量，制定出具體切實(shí)可行、科學(xué)合理的規(guī)范；而且可以調(diào)動村民參加自治的積極性，自覺自愿地遵守執(zhí)行，使其成為名符其實(shí)的“民約”、“章程”。在以往的實(shí)踐中，個別地方在制定村規(guī)民約時，少數(shù)村干部脫離群眾，閉門造車，自行制定條文，或者是由上級政府統(tǒng)一提出條文內(nèi)容，群眾只是簡單舉手通過，把村規(guī)民約變成了“官約”，使村規(guī)民約徒有其名，流于形式，嚴(yán)重挫傷了群眾自治的積極性。實(shí)踐證明，這種村規(guī)民約的效果也是不好的，得不到群眾的認(rèn)同和遵守。要考慮到本村的自然歷史狀況、風(fēng)俗習(xí)慣、群眾的文化素質(zhì)等方面的因素，從實(shí)際出發(fā)，有針對性地制定。不能簡單照搬照抄政策、法律條文，或完全仿效其他村的做法，也不應(yīng)一味貪大求全，好大喜功。應(yīng)切合實(shí)際，具體規(guī)范，有自己的特點(diǎn)。另外，文字要簡潔明了，形式要生動活潑，易記易懂，便于遵守執(zhí)行。
????四、村民自治章程和村規(guī)民約不得同憲法、法律、法規(guī)和國家政策相抵觸
????村民自治章程和村規(guī)民約應(yīng)當(dāng)符合憲法、法律、法規(guī)和國家政策的規(guī)定，不得與之相抵觸。什么是“抵觸”？一般認(rèn)為以下情況屬于抵觸：（1）與憲法、法律、法規(guī)和國家政策的規(guī)定相反；（2）與憲法、法律、法規(guī)和國家政策的精神和宗旨相違背；（3）超越了村民自治章程和村規(guī)民約的權(quán)限范圍；（4）規(guī)定了不適當(dāng)?shù)奶幜P措施。在制定村民自治章程和村規(guī)民約時，應(yīng)注意把握是否有上述情形，以避免抵觸。
????村民自治章程和村規(guī)民約不得有侵犯村民人身權(quán)利、民主權(quán)利和合法財(cái)產(chǎn)權(quán)利的內(nèi)容。人身權(quán)是指與人身不可分離的權(quán)益，包括生命權(quán)、自由權(quán)、姓名權(quán)、榮譽(yù)權(quán)等。民主權(quán)利是指公民依法享有的各種民主權(quán)利和自由，如言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由，選舉權(quán)和被選舉權(quán)等。財(cái)產(chǎn)權(quán)利是指公民對合法取得的財(cái)產(chǎn)有占有、使用、處分和收益的權(quán)利。村民自治章程和村規(guī)民約要保護(hù)和尊重村民的這些權(quán)利，要正確處理個人與個人、個人與集體、集體與國家、本村與鄰村之間的相互關(guān)系。不能搞“土政策”，限制公民人身自由、民主權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，搞一些不合法的處罰措施。如有個別地方的村規(guī)民約規(guī)定，違反村規(guī)民約，要往身上潑糞水、游街、或者可以拆掉違反者的房子等。這些規(guī)定明顯的同法律相抵觸，應(yīng)當(dāng)予以廢止。
????村民自治章程和村規(guī)民約相比，兩者有共同之處，也有不同之點(diǎn)，各有優(yōu)勢和長處，不可互相替代。在村民自治中，兩者可以同時存在，相互補(bǔ)充，共同發(fā)揮作用。不宜以自治章程代替和取消村規(guī)民約，對于一些特定的情況和事項(xiàng)，還是以采取村規(guī)民約的形式為好。