第二十二條 城市建設(shè)用地規(guī)模應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地。

　　城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過(guò)土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。

　　在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。

　　【釋義】 本條是城市建設(shè)用地原則，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃關(guān)系的規(guī)定。

　　一、隨著我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，城市化進(jìn)程也不斷加快，為我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)提供了必要條件。但是，城市建設(shè)用地基本采用了粗放式的外延擴(kuò)張方式，大量占用農(nóng)用地特別是耕地，建設(shè)用地的增長(zhǎng)速度超過(guò)了人口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的速度，土地浪費(fèi)十分嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1985年一1994年，全國(guó)城市由324個(gè)猛增到622個(gè)，增加近一倍，城市建成區(qū)面積由9386平方公里增加到17940平方公里，平均年遞增7．5％。據(jù)專家對(duì)全國(guó) 31個(gè)特大城市衛(wèi)星遙感資料的判讀和量算，1986—1995年，這31個(gè)城市的主城區(qū)實(shí)際占地規(guī)模擴(kuò)大了50． 2％。城市用地增加到133平方米，高于人均用地100平方米標(biāo)準(zhǔn)的城市有400多個(gè)。據(jù)對(duì)上海等12個(gè)城市調(diào)查，城市建成區(qū)的空閑地約占建成區(qū)面積的17％，有大量土地進(jìn)一步挖潛改造可以利用，土地利用水平低下的問(wèn)題未能得到改善。

　　土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃各自的任務(wù)不同。土地利用總體規(guī)劃的基本任務(wù)是從國(guó)家全局和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，在保持耕地穩(wěn)定的前提下，協(xié)調(diào)各業(yè)用地需求，統(tǒng)籌安排各類用地的規(guī)模和布局，合理安排土地開(kāi)發(fā)和整理，以促進(jìn)土地資源的充分、高效利用，保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。城市規(guī)劃的基本任務(wù)是對(duì)城市各項(xiàng)建設(shè)和發(fā)展進(jìn)行綜合部署和具體安排，以保障城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。城市規(guī)劃是城市建設(shè)方面的綜合性規(guī)劃，但在土地利用方面與土地利用總體規(guī)劃則是局部與整體，點(diǎn)與面的關(guān)系。土地利用總體規(guī)劃是整個(gè)區(qū)域的規(guī)劃、城市只是區(qū)域中的一個(gè)部分。

　　從土地利用的角度看，城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從土地利用總體規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)用地規(guī)模的安排，針對(duì)城市建設(shè)用地寬打?qū)捰茫鞘薪ㄔO(shè)用地規(guī)模盲目擴(kuò)張，土地利用率低的情況，新土地管理法提出嚴(yán)格控制建設(shè)用地的原則，即城市建設(shè)用地要充分利用現(xiàn)有建設(shè)用地，不占或者盡量少占農(nóng)用地。把城市建設(shè)用地從主要以外延擴(kuò)張為主引導(dǎo)到以集約利用為主，鼓勵(lì)盤(pán)活存量建設(shè)用地。同時(shí)，明確規(guī)定了城市建設(shè)用地規(guī)模必須要符合國(guó)家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，以防止城市建設(shè)用地規(guī)模過(guò)度膨脹。

　　二、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接。原土地管理法第十六條規(guī)定：“城市規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)。”城市規(guī)劃法第七條規(guī)定：“城市總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)和國(guó)土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、江河流域規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。”但實(shí)踐表明，僅規(guī)定這兩個(gè)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，許多城市盲目擴(kuò)張未能得到有效約束。新土地管理法規(guī)定，城市總體規(guī)劃不得突破土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地規(guī)模。在城市建設(shè)用地區(qū)內(nèi)，城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃。這樣規(guī)定的含義在于，土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準(zhǔn)，城市規(guī)劃在建設(shè)用地規(guī)模上就應(yīng)當(dāng)服從土地利用總體規(guī)劃。原已批準(zhǔn)的城市建設(shè)用地規(guī)模超過(guò)了土地利用總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地范圍的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改，按土地利用總體規(guī)劃劃定的建設(shè)用地區(qū)的范圍修改城市規(guī)劃。因此，本條第二款和第三款是從兩個(gè)角度闡明了兩者之間的關(guān)系，把兩款結(jié)合起來(lái)理解，就可以正確處理好兩個(gè)規(guī)劃的關(guān)系，保護(hù)好農(nóng)用地特別是耕地，適應(yīng)和促進(jìn)城市建設(shè)發(fā)展。