第三十九條 開(kāi)墾未利用的土地，必須經(jīng)過(guò)科學(xué)論證和評(píng)估，在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開(kāi)墾的區(qū)域內(nèi)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后進(jìn)行。禁止毀壞森林、草原開(kāi)墾耕地，禁止圍湖造田和侵占江河灘地。

　　根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境開(kāi)墾、圍墾的土地，有計(jì)劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖。

　　【釋義】 本條是關(guān)于開(kāi)墾未利用土地的規(guī)定。

　　一、1998年入汛以來(lái)，我國(guó)一些地方遭受了嚴(yán)重的洪水災(zāi)害。特別是長(zhǎng)江發(fā)生了自1954年以來(lái)的又一次全流域性特大洪水，松花江、嫩江出現(xiàn)超歷史記錄的特大洪水，引起舉國(guó)上下的高度關(guān)注。洪水過(guò)后，也引起了人們對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的高度重視。近年來(lái)，隨著人口的增加，與水爭(zhēng)地的現(xiàn)象日趨嚴(yán)重，大量湖泊和江河灘地被圍墾，降低了湖泊的調(diào)蓄能力和河道的行洪能力，陡坡開(kāi)荒、毀林開(kāi)荒和亂砍濫伐林木現(xiàn)象大量存在，水土流失加劇，河道湖泊嚴(yán)重淤積。為此，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議在第三次審議《土地管理法（修訂草案）》時(shí)增加了本條規(guī)定，其宗旨在于規(guī)范耕地開(kāi)墾行為，保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

　　二、本條第一款是關(guān)于開(kāi)墾土地應(yīng)具備的條件以及禁止開(kāi)墾土地的規(guī)定。開(kāi)墾未利用的土地，必須具備以下幾個(gè)條件：一是必須經(jīng)過(guò)科學(xué)論證和評(píng)估。所謂科學(xué)的論證和評(píng)估，是指對(duì)未利用土地的性能、可利用的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值、開(kāi)墾對(duì)周圍環(huán)境的影響等因素進(jìn)行科學(xué)的論證，綜合評(píng)估。經(jīng)過(guò)論證、評(píng)估后，認(rèn)為開(kāi)墾價(jià)值大，不破壞生態(tài)環(huán)境的，經(jīng)依法批準(zhǔn)后，可組織開(kāi)墾，認(rèn)為開(kāi)墾價(jià)值不好，并對(duì)生態(tài)環(huán)境有影響的，就不應(yīng)開(kāi)墾。二是必須在土地利用總體規(guī)劃劃定的可開(kāi)墾的區(qū)域內(nèi)進(jìn)行。三是必須經(jīng)依法批準(zhǔn)。未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自開(kāi)墾。開(kāi)墾土地除了具備以上幾個(gè)條件之外，還必須注意對(duì)林地、草原、江河湖灘地的特別保護(hù)。森林作為土地的天然植被，具有涵養(yǎng)水源、保持水木、調(diào)節(jié)氣候、防止污染和減少自然災(zāi)害的作用。我國(guó)森林覆蓋率本身就比較低，因此，毀壞森林開(kāi)墾耕地的行為必須禁止。草原也是土地的一個(gè)重要部分，是畜牧業(yè)生產(chǎn)的基本生產(chǎn)資料，是整個(gè)自然生態(tài)環(huán)境的重要組成部分，因此，毀壞草原開(kāi)墾耕地的行為同樣也應(yīng)禁止。

　　所謂圍湖造田，是用堤壩等把湖灘地圍起來(lái)種植或者開(kāi)墾；所謂江河灘地，是指江河、湖泊水深時(shí)淹沒(méi)、水淺時(shí)露出的地方。盲目圍湖造田或者侵占江河灘地，降低了天然水域的調(diào)蓄和宣泄能力，人為地增加洪澇災(zāi)害，因此，必須予以禁止。

　　三、本條第二款是對(duì)破壞生態(tài)環(huán)境開(kāi)墾、圍墾的土地的處理。主要措施是根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，有計(jì)劃有步驟地退耕還林、還牧、還湖，這是保護(hù)生態(tài)環(huán)境的客觀需要。