第二十一條 河道、湖泊管理實行按水系統一管理和分級管理相結合的原則，加強防護，確保暢通。

　　國家確定的重要江河、湖泊的主要河段，跨省、自治區、直轄市的重要河段、湖泊，省、自治區、直轄市之間的省界河道、湖泊以及國（邊）界河道、湖泊，由流域管理機構和江河、湖泊所在地的省、自治區、直轄市人民政府水行政主管部門按照國務院水行政主管部門的劃定依法實施管理。其他河道、湖泊，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照國務院水行政主管部門或者國務院水行政主管部門授權的機構的劃定依法實施管理。

　　有堤防的河道、湖泊，其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地、行洪區和堤防及護堤地；無堤防的河道、湖泊，其管理范圍為歷史最高洪水位或者設計洪水位之間的水域、沙洲、灘地和行洪區。

　　流域管理機構直接管理的河道、湖泊管理范圍，由流域管理機構會同有關縣級以上地方人民政府依照前款規定界定；其他河道、湖泊管理范圍，由有關縣級以上地方人民政府依照前款規定界定。

　　【釋義】本條是關于河道、湖泊管理體制和河道、湖泊管理范圍劃定的規定。

　　一、我國河流眾多，流域面積100平方公里以上的河流有5萬多條，總長度約45萬公里。水面面積1平方公里以上的湖泊2300多個，總貯水量為7088億立方米。河道是降雨徑流的匯集地，又是排水、泄洪的通道，兼有輸水、航運、養殖等多功能。因此，河流、湖泊沿岸大多成為人口密集、經濟發達的地區。如我國的長江、黃河中下游地區，是我國社會經濟發達的區域，集中著全國二分之一的人口、三分之一的耕地、四分之三的工農業總產值，我國的城市也都依水興建。因此，防治洪水泛濫就成為各個歷史時期防洪工作的重點，而其中加強河道管護就成為是否有效完成防洪工作的基礎。

　　加強河道管護必須明確河道、湖泊管理的主體和客體，即由誰來管理、管理多大范圍等事項。河流洪水是按照流域水文單元匯集的，上下游、左右岸、干支流聯為一體，不可分離，是一個天然的系統，也就是本條所稱的水系。其中“水系”是指由河流的干流和各級支流，以及流域內的湖泊、沼澤或地下暗河形成彼此相連的集合體，又稱河系。由于地形、地質構造的不同和氣候等因素的影響，各個水系的形狀各異，并形成各個水系所具有的獨特水文情勢。按照自然規律和治水規律的要求，按水系統一管理比較科學，可以統籌兼顧各地區、上下游之間的利益，以求得到最大的效益。因此，確定在國家的重要江河、湖泊（包括長江、黃河、珠江、遼河、淮河、海河和太湖）設立了流域管理機構，各省、自治區、直轄市也設立了許多流域管理機構。根據國務院流域管理機構“三定”方案的規定，流域管理機構是水利部在各個流域的派出機構，在流域范圍內代水利部行使水行政職能，按照水利部的授權協同地方執行《水法》，協助水利部負責流域內跨省、市河流及國際界河的治理與防洪安全，統籌各個流域水資源的綜合開發、利用和保護，協調流域內省際水事糾紛及行業間的水事矛盾。這就是河道、湖泊按水系統一管理。同時，由于國家行政管理體系是按照行政區域建立的，并以行政區域為單元實施行政管理，所以在河道、湖泊的管理上，也應與國家行政管理體制相銜接，充分發揮各級政府及其水行政主管部門的作用，以提高管理效能。因此本條規定河道、湖泊管理實行按水系統一管理和分級管理相結合的原則。

　　二、按照統一與分級管理相結合的原則，本條第二款規定了河道、湖泊的管理體制是：國家確定的重要江河、湖泊的主要河段，跨省、自治區、直轄市的重要河段、湖泊，省、自治區、直轄市之間的省界河道、湖泊以及國（邊）界河道、湖泊，由流域管理機構和江河、湖泊所在地的省、自治區、直轄市人民政府水行政主管部門按照國務院水行政主管部門的劃定依法實施管理。其他河道、湖泊，由縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照國務院水行政主管部門或者國務院水行政主管部門授權的機構的劃定依法實施管理。

　　三、本條第三、四款是關于河道、湖泊管理范圍及其劃定的規定。從狹義上講，河道就是指河流，也就是江河的天然水流和天然河床。但是隨著人們整治江河、防治水害、開發水利事業的發展，河道內建設了許多河流整治工程、堤防、護岸工程，河流已經不再是純自然狀態，河道內的各種防洪工程設施已經成為河道不可分割的組成部分。因此，河道的管護也必須從狹義的范疇脫離出來，才能真正達到管護的目的。為加強河道、湖泊的管理，防止在河道、湖泊附近從事有礙其管護的活動，確保防洪安全，需要劃定一定的區域作為河道、湖泊的管理范圍，由水行政主管部門實施管理。本條第三款將河道分成有堤防的河道和無堤防的河道，并分別規定了河道管理范圍劃定的原則，即有堤防的河道、湖泊，其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地、行洪區和堤防及護堤地；無堤防的河道、湖泊，其管理范圍為歷史最高洪水位或者設計洪水位之間的水域、沙洲、灘地和行洪區。《河道管理條例》中已有此規定。《防洪法》將《河道管理條例》實施多年來行之有效的規定上升為法律規范，使其更加明確具體。《河道管理條例》頒布實施以來，全國普遍開展了河道、湖泊管理范圍的確權劃界工作。1992年原國家土地管理局、水利部聯合發布了“關于水利工程用地確權有關問題的通知”（［1992］國土（籍）字第11號），對水利工程用地及其管理和保護范圍內的土地的劃界、登記發證問題作出了規定。河道、湖泊管理范圍的具體劃定，依照本條第四款的規定，流域管理機構直接管理的河道、湖泊管理范圍，由流域管理機構會同有關縣級以上地方人民政府依照前款規定界定；其他河道、湖泊管理范圍，由有關縣級以上地方人民政府依照有無堤防的不同情況分別界定。