2009年1月29日，某市房地產(chǎn)部門向**公司頒發(fā)了《房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)證書》，資質(zhì)證書上記載的有效期為2010年4月30日。2009年10月12日，市房產(chǎn)部門以**公司1998年至2007年在房地產(chǎn)項(xiàng)目開發(fā)過程中存在不良行為為由，決定注銷房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)證書，根據(jù)建設(shè)部頒布的《房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理?xiàng)l例》第十七條第一款的規(guī)定，**公司在本案審理過程中對(duì)其提起行政訴訟，不反對(duì)**公司存在不正當(dāng)經(jīng)營(yíng)行為，而爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要集中在被起訴的房地產(chǎn)主管部門吊銷房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)證書的行為性質(zhì)以及是否符合法定程序上，一種觀點(diǎn)認(rèn)為這屬于行政許可的注銷行為《中華人民共和國(guó)行政許可法》第七十條規(guī)定。由于法律沒有專門的行政許可撤銷程序，房地產(chǎn)主管部門作出的撤銷決定并不違法，應(yīng)當(dāng)予以駁回。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，這屬于《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第八條規(guī)定的吊銷許可證行政處罰，應(yīng)當(dāng)依法告知聽證權(quán)。房地產(chǎn)主管部門未告知聽證權(quán)，屬于非法程序，本案爭(zhēng)議的焦點(diǎn)是如何界定取消房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)資質(zhì)證書行為的性質(zhì)，**公司稱是行政處罰，房產(chǎn)部門稱是行政許可注銷。行政處罰與行政許可的撤銷有相似之處。例如，它們是行政主體具有直接外部法律效力的單方面法律行為，但在法律適用上存在明顯差異。行政處罰應(yīng)當(dāng)適用《行政處罰法》的有關(guān)規(guī)定，而行政許可的撤銷主要由《行政許可法》規(guī)定。最后，經(jīng)過審理，法院認(rèn)定是行政處罰，行政處罰是否屬于行政相對(duì)人違反行政義務(wù)的處分，是區(qū)分行政處罰與行政許可撤銷的基本標(biāo)準(zhǔn)行政主體對(duì)行政相對(duì)人違反行政義務(wù)的處罰。因此，處罰對(duì)象是相對(duì)人違反行政義務(wù)的行為，而處罰的性質(zhì)是行政處罰的基本特征。

行政許可法中的撤銷行政許可，是指行政許可機(jī)關(guān)依法撤銷行政許可證或者公告行政許可無效法律程序是以特定事實(shí)的出現(xiàn)為基礎(chǔ)的。這里的具體事實(shí)往往是客觀事實(shí)，與被許可人的違法行為無關(guān)。因此，撤銷行政許可不具有處分的性質(zhì)。如《行政許可法》第七十條第（一）款第（二）項(xiàng)第（三）項(xiàng)第（五）項(xiàng)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)在許可有效期滿、被許可人主體資格消滅、發(fā)生不可抗力時(shí)予以撤銷。即使本條第（四）項(xiàng)“依法撤銷、撤銷行政許可，或者依法撤銷行政許可證”，雖然撤銷、撤銷可能涉及被許可人的違法行為，但撤銷、撤銷的直接依據(jù)是撤銷、撤銷的生效決定，即行政許可已經(jīng)無效的客觀事實(shí)，不是直接侵害被許可人的違法行為。雖然《行政許可法》第七十條第（六）項(xiàng)“法律、法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)撤銷行政許可的其他情形”是總則，但基于立法的統(tǒng)一性和系統(tǒng)性，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，此處撤銷的含義和性質(zhì)仍與前五項(xiàng)一致，即不是對(duì)被許可人違反義務(wù)的制裁。只有這樣理解，才能使其區(qū)別于行政處罰，成為一個(gè)有意義的法律概念。只有這樣，才能有效落實(shí)《行政處罰法》關(guān)于處罰程序的規(guī)定，保障被處罰人的陳述權(quán)和辯護(hù)權(quán)

因企業(yè)不良經(jīng)營(yíng)行為而注銷房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)資質(zhì)證書是一種處罰針對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的違法行為，取消房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)開發(fā)資質(zhì)證書的直接法律依據(jù)是建設(shè)部頒布的《房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》。《條例》第十七條第一款規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)實(shí)行年檢制度。對(duì)不符合原資質(zhì)條件或者有不良經(jīng)營(yíng)行為的企業(yè)，由原資質(zhì)審批部門降級(jí)或者注銷資質(zhì)證書。本案中，房地產(chǎn)主管部門對(duì)**公司的不良經(jīng)營(yíng)行為按上述規(guī)定注銷了該公司的房地產(chǎn)企業(yè)開發(fā)資質(zhì)證書，是對(duì)該公司違法行為的處罰。其性質(zhì)屬于行政處罰，不是撤銷行政許可，《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，房地產(chǎn)企業(yè)因不良經(jīng)營(yíng)行為注銷房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)證書，應(yīng)當(dāng)適用《行政處罰法》規(guī)定的聽證程序行政機(jī)關(guān)作出吊銷許可證、執(zhí)照等行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人舉行聽證的權(quán)利。根據(jù)《建設(shè)部房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理?xiàng)l例》第三條規(guī)定，未取得房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)等級(jí)證書的企業(yè)不得從事房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，即：，取得房地產(chǎn)開發(fā)資質(zhì)證書是從事房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的在先行政許可。因此，取消資質(zhì)證書實(shí)質(zhì)上是剝奪**公司作為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)許可證，即吊銷許可證。房地產(chǎn)主管部門依法應(yīng)當(dāng)告知**公司有權(quán)舉行聽證。不告知的，屬于違法行為，依法應(yīng)當(dāng)撤銷。

應(yīng)當(dāng)注意的是，即使與《房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理?xiàng)l例》第十七條第一款規(guī)定的注銷資質(zhì)證書相同，有兩種不同的情況。一是取消經(jīng)營(yíng)行為惡劣的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)證書，也是如此。二是取消不符合原資質(zhì)條件的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)證書。前者應(yīng)界定為行政處罰，后者應(yīng)界定為取消行政處罰。原因是《房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資質(zhì)管理規(guī)定》對(duì)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在注冊(cè)資本、開發(fā)經(jīng)營(yíng)年限、以往施工質(zhì)量、專業(yè)技術(shù)人員、技術(shù)人員等方面的資質(zhì)等級(jí)條件進(jìn)行了規(guī)定，etc“不符合原資格條件”是對(duì)具體事實(shí)的客觀描述，由此導(dǎo)致的資格證書注銷屬于行政許可的注銷，而不是行政處罰