醞釀八年三次列入全國人大常委會立法計劃

　　社會救助立法有望破冰

　　近日，一篇題為《記者長沙救助站體驗被毆 全程觸目驚心》的報道見報后，引起社會各界廣泛關注。連同2012年年底發生在貴州畢節的5名流浪兒垃圾箱生火取暖中毒身亡事件，讓社會救助失序亟待立法的話題再度升溫。

　　2012年10月24日，受國務院委托，民政部部長李立國向全國人大常委會報告社會救助情況，這表明“社會救助法”已列入全國人大常委會的立法工作計劃。全國人大內務司法委員會建議加快社會救助法的立法進度。

　　事實上，自2005年國務院正式啟動草案起草工作后，已兩次列入全國人大常委會的立法計劃，法律草案歷經國務院常務會議兩次審議均未通過。

　　社會救助法亟須破冰。

　　各界呼吁社會救助法盡快出臺

　　正如李立國所說，在社會救助的過程中因為缺少了法律的約束，一些有悖于公平公正的事件時有發生。不僅損害了困難群體的利益，更傷害到政府的公信力。“對社會救助進行立法太重要了!因為我國社會救助相關制度已經建立起來，這就好比大廈的四梁八柱都有了，單單缺一個房頂，就是法律。”民政部社會救助司司長王治坤在接受媒體采訪時認為，我國的社會救助在城市低保和農村五保方面是條例，其他都是政策。只有政策，強制力不夠，執行當中差別比較大。如果社會救助法能夠出臺，不僅可以把各項制度之間的作用和職能，中央與地方、部門與部門之間的職責等理清，而且全國人大常委會可以定期開展執法檢查，對資金落實、基層工作能力建設等進行有效監督。

　　“這部法律遲遲不能出臺，不僅無法保證社會救助制度規范、良性運行，而且也會影響到整個社會保障制度的法制化和整個國家的法制建設。正因為如此，第十屆、十一屆全國人大常委會均將其納入立法計劃，我所在的全國人大內務司法委員會還多次組織立法調研與研討。”全國人大常委會委員鄭功成說，在2012年10月下旬召開的全國人大常委會會議，內司委在回應有關社會救助法的代表議案時，繼續強調要盡快加快立法步伐，要求由國務院盡快提交全國人大常委會進行審議。

　　立法“難產”并非財政壓力大

　　“近十年來，我一直呼吁加快社會保障領域的立法步伐，因為這一制度的根本目的在于為全體人民提供穩定的安全預期。如果沒有相應的法律規范，這種解除后顧之憂的制度安排就始終具有不確定性，其功能作用就會大打折扣，進而不僅不會減少乃至消除人們的不安，反而會導致無端的焦慮情緒。”鄭功成說，他在調研中發現，由于立法的滯后，這一制度雖然成就巨大，但實踐中的諸多問題急切需要通過立法才能解決。例如，救助機構為了杜絕不符合條件者申請救助，在無法準確把握申請者的財產與收入情形下，往往采取各種各樣的“土政策”，比如有損受助者人格尊嚴的張榜公示和依靠群眾舉報。特別是張榜公示，等于給低收入家庭打上了貧窮烙印，這就是無法可依條件下的無奈之舉。此外，由于缺乏法律的嚴格規范，那些不符合條件的受助者也未受到應有的懲罰。據2012年的一項調查，有的地方大約有10%甚至20%的低保戶不符合申請低保的資格條件，這在國外及香港特別行政區，都是以詐騙公共財產罪論處的，在我國往往不了了之。

　　因此有分析人士認為，盡管社會救助法一旦出臺會對騙保等行為起到威懾作用，但遲遲未出臺的原因更可能是國家財政能力承受不了，而且與社會保險法有內容上的沖突。

　　“這都不是原因。”作為研究社會救助方面的專家，鄭功成否定了這樣的分析。他認為，首先，我國受助人口約占總人口的6%到8%，并不存在國家財力不堪承受的問題，更何況救助困難群體與不幸者是任何國家的政府都無法推卸的責任。其次，它也與社會保險法不沖突，因為社會保險制度建立在勞資分擔責任、政府擔保的基礎之上，它以繳費參加為享受待遇的條件，而社會救助強調的是政府應當救助困難群體或低收入與不幸者。#p#分頁標題#e#

　　三大瓶頸有待突破

　　對于社會救助法兩次列入全國人大常委會的立法計劃，法律草案歷經國務院常務會議兩次審議均未通過，其中究竟是什么原因導致了立法進程緩慢?鄭功成分析認為，一是對該法涵蓋的內容有分歧。換言之，是綜合性立法還是專項立法，是完美立法還是漸進立法，困擾著該法進程。如社會救助與慈善事業的關系如何處理，司法救助是否納入該法等，都缺乏共識。二是一些專項救助并不成熟，如醫療救助、教育救助、住房救助等專項救助制度還在實踐中摸索，其管理與運行機構與最低生活保障制度存在著較大差異。三是管理體制及職能分工尚未真正理清。社會救助涉及多個部門，各部門均想將自己負責的相關工作納入法律，但如果步調不能一致，救助立法進程就會放慢。比如最低生活保障制度管理和運行有一套相對成熟的機制，但住房救助到底屬于住房保障部門管理還是民政部門管理依然有分歧。

　　“雖然問題很多，但加快立法進程也基本上是各界一致的看法。”鄭功成說，當前急需的是一部能夠解決社會救助共性問題，使以最低生活保障制度為核心的生活救助制度盡快走向定型、穩定的法律。我們不可能盡快制定一部完美的綜合性的社會救助法，但卻有可能在解決社會救助共性問題的條件下適當調整立法規范的具體工作內容。先立法明確社會救助中的國民權益與政府責任、社會救助的基本原則、制度框架、基本權利義務關系及主體各方應當承擔的法律責任。同時，對生活救助如最低生活保障及急難救助等內容立法，因為生活救助是社會救助制度中的核心內容，急切需要得到法律規范，而對還處于探索中的醫療救助、教育救助、住房救助等可暫時排除在外。這樣可以在不影響社會救助制度穩健推進的同時，繼續深化其他專項救助制度的改革。

　　據了解，為了推動社會救助立法的進程，全國人大常委會已經將社會救助法列入立法工作計劃。目前，有關部門正在進一步研究有關社會救助的立法問題。

　　同時，根據社會救助工作實際需要和成熟程度，適時制定、修改社會救助法規和規章，加快健全社會救助法制體系。