第二十一條 土地利用總體規(guī)劃實行分級審批。

　　省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃，報國務院批準。

　　省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在一百萬以上的城市以及國務院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃，經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審查同意后，報國務院批準。

　　本條第二款、第三款規(guī)定以外的土地利用總體規(guī)劃，逐級上報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準；其中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以由省級人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準。

　　土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準，必須嚴格執(zhí)行。

　　【釋義】 本條是關(guān)于土地利用總體規(guī)劃審批制度、審批權(quán)限及審批效力的規(guī)定。

　　一、我國的土地利用總體規(guī)劃由國家、省、地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五級組成。新土地管理法對土地利用總體規(guī)劃的審批實行分級審批制，即國務院、省（自治區(qū)、直轄市）、設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府按各自的審批權(quán)限審批土地利用總體規(guī)劃。

　　二、原土地管理法規(guī)定：“地方人民政府的土地利用總體規(guī)劃經(jīng)上級人民政府批準執(zhí)行。”原土地管理法實施條例對具體的審批權(quán)限作了規(guī)定，即全國土地利用總體規(guī)劃由國務院審批，縣級以土地方土地利用總體規(guī)劃由上一級人民政府審批，鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃由縣級人民政府審批。從道理上講，在土地利用上，土地利用總體規(guī)劃應具有權(quán)威性，對其他有關(guān)規(guī)劃中的土地利用應起到制約作用。但原土地管理法規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)過低，甚至低于其他與土地利用有關(guān)的專業(yè)規(guī)劃的審批權(quán)，難以起到應有的制約作用，難以確立土地利用總體規(guī)劃應有的權(quán)威和地位。為了加強中央政府對土地利用的控制，使土地利用真正能克服地方和行業(yè)的局部利益，符合國家和社會的整體利益，必須適當上收審批權(quán)，對土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)限作必要調(diào)整，以體現(xiàn)土地應由國家管理的原則。新土地管理法作了如下規(guī)定：

　　1．擴大了國務院的審批權(quán)限。原土地管理法規(guī)定，國務院只審批省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃。修訂后，國務院增加了對省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口 100萬以上的市和國務院指定的市的土地利用總體規(guī)劃的審批。這樣的調(diào)整使得省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在100萬以上的市和國務院指定的市的土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)限與城市規(guī)劃法規(guī)定的同類城市的城市總體規(guī)劃的審批權(quán)保持一致，便于這些城市的城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相銜接。

　　2．擴大了省級人民政府的審批權(quán)限。新土地管理法規(guī)定，國務院批準權(quán)限以外的各級土地利用總體規(guī)劃，統(tǒng)統(tǒng)由省級人民政府審批，這包括除了報國務院批準以外的各市的土地利用總體規(guī)劃，各行署的土地利用總體規(guī)劃以及各縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃。這樣的調(diào)整有利于省級人民政府對地方各級土地利用總體規(guī)劃的控制，使省、自治區(qū)、直轄市人民政府所承擔的耕地總量動態(tài)平衡的責任與權(quán)力相匹配。

　　3．規(guī)定了授權(quán)條款，便于操作。我國幅員遼闊，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府數(shù)量較大，各省的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府大都在一千個以上。如果鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃都交由省級人民政府審批，加大了省級政府的工作量，難以及時審批，不利于及時確定鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃。而鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃又是最基層的土地利用總體規(guī)劃，要劃分土地利用區(qū)，確定每一塊土地的用途。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃若不能及時審批，將給各級土地利用總體規(guī)劃的實施帶來極大障礙，難以實現(xiàn)用途管制。九屆全國人大常委會在認真研究了各方意見后認為，有關(guān)市、縣的土地利用總體規(guī)劃經(jīng)省級政府批準后，可以由省級政府授權(quán)設(shè)區(qū)的市和自治州政府批準所屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的土地利用總體規(guī)劃。因此，新土地管理法規(guī)定：“鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃可以由省級人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準。”這樣規(guī)定，較好地解決了在國家和省級負責土地利用總體規(guī)劃審批的前提下，及時審批鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃的問題。這里“可以”的含義是省級政府可以將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃授權(quán)設(shè)區(qū)的市、自治州政府批準，也可以不授權(quán)，而仍由省級政府審批，是否授權(quán)由省級政府根據(jù)實際情況確定。

　　三、新土地管理法規(guī)定：“土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準，必須嚴格執(zhí)行，”總則還明確規(guī)定：“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。”經(jīng)批準的土地利用總體規(guī)劃是土地用途管制的核心與基礎(chǔ)。土地利用總體規(guī)劃批準后，就具有法律效力。各地方、各部門在土地利用上都必須按照土地利用總體規(guī)劃行事，單位和個人使用土地也必須按照土地利用總體規(guī)劃確定用途使用土地，違反了土地利用總體規(guī)劃就是違法。