第二十一條 土地利用總體規(guī)劃實行分級審批。
省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃,報國務院批準。
省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在一百萬以上的城市以及國務院指定的城市的土地利用總體規(guī)劃,經(jīng)省、自治區(qū)人民政府審查同意后,報國務院批準。
本條第二款、第三款規(guī)定以外的土地利用總體規(guī)劃,逐級上報省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準;其中,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃可以由省級人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準。
土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準,必須嚴格執(zhí)行。
【釋義】 本條是關(guān)于土地利用總體規(guī)劃審批制度、審批權(quán)限及審批效力的規(guī)定。
一、我國的土地利用總體規(guī)劃由國家、省、地(市)、縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))五級組成。新土地管理法對土地利用總體規(guī)劃的審批實行分級審批制,即國務院、省(自治區(qū)、直轄市)、設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府按各自的審批權(quán)限審批土地利用總體規(guī)劃。
二、原土地管理法規(guī)定:“地方人民政府的土地利用總體規(guī)劃經(jīng)上級人民政府批準執(zhí)行。”原土地管理法實施條例對具體的審批權(quán)限作了規(guī)定,即全國土地利用總體規(guī)劃由國務院審批,縣級以土地方土地利用總體規(guī)劃由上一級人民政府審批,鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃由縣級人民政府審批。從道理上講,在土地利用上,土地利用總體規(guī)劃應具有權(quán)威性,對其他有關(guān)規(guī)劃中的土地利用應起到制約作用。但原土地管理法規(guī)定的土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)過低,甚至低于其他與土地利用有關(guān)的專業(yè)規(guī)劃的審批權(quán),難以起到應有的制約作用,難以確立土地利用總體規(guī)劃應有的權(quán)威和地位。為了加強中央政府對土地利用的控制,使土地利用真正能克服地方和行業(yè)的局部利益,符合國家和社會的整體利益,必須適當上收審批權(quán),對土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)限作必要調(diào)整,以體現(xiàn)土地應由國家管理的原則。新土地管理法作了如下規(guī)定:
1.擴大了國務院的審批權(quán)限。原土地管理法規(guī)定,國務院只審批省、自治區(qū)、直轄市的土地利用總體規(guī)劃。修訂后,國務院增加了對省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口 100萬以上的市和國務院指定的市的土地利用總體規(guī)劃的審批。這樣的調(diào)整使得省、自治區(qū)人民政府所在地的市、人口在100萬以上的市和國務院指定的市的土地利用總體規(guī)劃的審批權(quán)限與城市規(guī)劃法規(guī)定的同類城市的城市總體規(guī)劃的審批權(quán)保持一致,便于這些城市的城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃相銜接。
2.擴大了省級人民政府的審批權(quán)限。新土地管理法規(guī)定,國務院批準權(quán)限以外的各級土地利用總體規(guī)劃,統(tǒng)統(tǒng)由省級人民政府審批,這包括除了報國務院批準以外的各市的土地利用總體規(guī)劃,各行署的土地利用總體規(guī)劃以及各縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃。這樣的調(diào)整有利于省級人民政府對地方各級土地利用總體規(guī)劃的控制,使省、自治區(qū)、直轄市人民政府所承擔的耕地總量動態(tài)平衡的責任與權(quán)力相匹配。
3.規(guī)定了授權(quán)條款,便于操作。我國幅員遼闊,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府數(shù)量較大,各省的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府大都在一千個以上。如果鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃都交由省級人民政府審批,加大了省級政府的工作量,難以及時審批,不利于及時確定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃。而鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃又是最基層的土地利用總體規(guī)劃,要劃分土地利用區(qū),確定每一塊土地的用途。鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃若不能及時審批,將給各級土地利用總體規(guī)劃的實施帶來極大障礙,難以實現(xiàn)用途管制。九屆全國人大常委會在認真研究了各方意見后認為,有關(guān)市、縣的土地利用總體規(guī)劃經(jīng)省級政府批準后,可以由省級政府授權(quán)設(shè)區(qū)的市和自治州政府批準所屬鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的土地利用總體規(guī)劃。因此,新土地管理法規(guī)定:“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃可以由省級人民政府授權(quán)的設(shè)區(qū)的市、自治州人民政府批準。”這樣規(guī)定,較好地解決了在國家和省級負責土地利用總體規(guī)劃審批的前提下,及時審批鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃的問題。這里“可以”的含義是省級政府可以將鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃授權(quán)設(shè)區(qū)的市、自治州政府批準,也可以不授權(quán),而仍由省級政府審批,是否授權(quán)由省級政府根據(jù)實際情況確定。
三、新土地管理法規(guī)定:“土地利用總體規(guī)劃一經(jīng)批準,必須嚴格執(zhí)行,”總則還明確規(guī)定:“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。”經(jīng)批準的土地利用總體規(guī)劃是土地用途管制的核心與基礎(chǔ)。土地利用總體規(guī)劃批準后,就具有法律效力。各地方、各部門在土地利用上都必須按照土地利用總體規(guī)劃行事,單位和個人使用土地也必須按照土地利用總體規(guī)劃確定用途使用土地,違反了土地利用總體規(guī)劃就是違法。
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