第二十條 縣級土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，明確土地用途。

　　鄉（鎮）土地利用總體規劃應當劃分土地利用區，根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途，并予以公告。

　　【釋義】 本條是關于縣、鄉（鎮）土地利用總體規劃劃分土地利用區的規定。

　　一、土地利用區是指各級土地利用總體規劃中，依據土地的適宜性和利用現狀，依據當地社會經濟持續發展的要求和上級土地利用總體規劃下達的規劃指標和布局要求劃分出的土地主要規劃用途相對一致的區域。土地利用區可分為農業用地區、建設用地區、人文及自然景觀保護區、土地整理區、暫不利用區等，這些土地利用區還可進一步細分為二級土地利用區，如農業用地區可分為基本農田保護區、一般耕地區、耕地開墾區、林業用地區、牧業用地區等；建設用地區可分為城市建設用地區、集鎮和村莊建設用地區、獨立工礦用地區、交通水利工程用地區、特種用地區等；人文和自然景觀保護區可分為自然保護區、風景名勝區和文物保護區等。

　　劃分土地利用區對縣、鄉級土地利用總體規劃尤為重要。上級土地利用總體規劃的規劃指標和布局要求最終通過縣、鄉級土地利用總體規劃的土地利用分區得以體現和落實。在一個鄉的土地利用總體規劃中，基本農田保護區、一般耕地區的面積不得少于縣級土地利用總體規劃下達的耕地保護面積。

　　為了指導縣、鄉級土地利用總體規劃的分區，各級土地利用總體規劃也都涉及到土地利用分區。如全國土地利用總體規劃圖可以表示國家重點能源、交通、水利等基礎設施用地的布局和大體范圍，表示直轄市和省、自治區人民政府所在地城市、非農業人口在100萬以上的城市以及國務院指定的其他城市的建設用地大致范圍。省、地（市）級土地利用總體規劃中也要表示出重要用地的范圍。各級土地利用總體規劃中的土地利用區界線通過下級土地利用總體規劃逐級細化，最終反映在鄉級土地利用總體規劃中，成為用途管制和土地管理的依據。

　　總之，各級土地利用總體規劃對土地利用的控制有所側重。國家、省、市的土地利用總體規劃主要是對各類用地數量上的控制，縣、鄉（鎮）的土地利用總體規劃對各類用地主要是分區控制，鄉（鎮）土地利用總體規劃則應當將不同的用地落實到地塊上，實行地塊控制。

　　二、土地利用區是土地規劃用途相對一致的區域。一個區就是一塊地。可能是一大塊地。從土地利用現狀上看，區內目前的土地利用可能是單一的，也可能是多樣的，有的利用符合規劃用途，可以繼續利用，有的利用不符合規劃用途，應該改為規定用途。從規劃的角度上看，各土地利用區雖然規定了區內土地的規劃用途，但也不排斥為這一主用途服務的少量他種用途。如基本農田保護區內的土地主要用途是種植業，但也需要少量為種植業服務的其他用地，如排灌渠道、田間道路、農田防護林網等。因此。在劃分了土地利用區，明確了土地用途后，還需要進一步制定出各土地利用區內土地使用的條件。即在該土地利用區內，哪些土地利用活動是允許的，哪些利用活動應當受到限制，哪些利用活動是禁止的。如在基本農田保護區內，可以從事種植業，但禁止各項非農業建設，禁止在區內挖沙、取土、堆放固體廢棄物，禁止在區內栽果樹、挖漁塘。在基本農田保護區內興修小型農田水利設施、田間道路、營造農田防護林則要經過審查，若符合有關專項規劃，應該允許。

　　土地利用總體規劃作為一種宏觀性的規劃，它從國家整體利益和長遠利益出發，對區域的土地利用進行總體布局和安排，并通過鄉級土地利用總體規劃的分區，明確區內土地用途和土地使用條件來落實。鄉級土地利用總體規劃的土地利用分區不可能也沒有必要規定區內每一宗地的具體用途。各土地利用區內的具體的土地利用，可以由該區的土地使用條件來規范，也可以由專項規劃來規范。如在城市建設用地區內，其建設用地可由城市詳細規劃來安排，在村莊和集鎮建設用地區內，可由村莊和集鎮規劃來安排。

　　土地利用總體規劃既是宏觀性的規劃，也是具體的可操作的規劃。土地利用分區的界線明確地表示在1萬分之一或更大比例尺的規劃圖上，可以落實到具體地塊上。這種分區界線是“剛性”的，不可“侵犯”的。在土地利用分區界線內，在符合規定用途和土地使用條件的前提下，土地的具體利用可由專項規劃來安排。從這種意義上說，土地的具體用途是由土地利用總體規劃和專項規劃共同確定的。土地利用總體規劃決定大用途，專項規劃定具體用途，兩者相輔相承。

　　3．國家通過土地利用總體規劃確定土地用途。實際上就是通過土地利用總體規劃將土地資源在產業間和部門間進行配置。首先是在農業和非農業間進行配置，其次在農業和非農業內部進行配置，如在農業內部的種植業、林業、牧業之間配置。

　　國家通過土地利用總體規劃確定土地用途，實際上就確定土地的農用地使用權和建設用地使用權。農地只能農用，不允許搞非農建設。國家通過土地利用總體規劃將這兩種土地使用權在土地使用者之間分配。

　　無論是土地資源在產業間部門間的配置，還是土地使用權在土地使用者之間的分配，都牽涉到土地所有者和使用者的切身利益。在鄉級土地利用總體規劃編制過程中，要廣泛聽取土地所有者和土地使用者的意見，在鄉級土地利用總體規劃批準后，要予以公告，讓土地所有者和使用者知道，以便遵守和落實。同時，這樣也有利于社會公眾監督，增加土地利用總體規劃執法的透明度。由于鄉（鎮）土地利用總體規劃具體落實到地塊上，土地利用總體規劃實施情況究竟怎樣，主要看鄉（鎮）土地利用總體規劃的實施。因此，將鄉（鎮）土地利用總體規劃的公布作為實施的必要程序，有利于社會公眾監督，有利于土地利用總體規劃實施，使用途管制真正落到實處。