第十五條 下列森林、林木、林地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓，也可以依法作價(jià)入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件，但不得將林地改為非林地：

　　（一）用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林；

　　（二）用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的林地使用權(quán)；

　　（三）用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的采伐跡地、火燒跡地的林地使用權(quán)；

　　（四）國務(wù)院規(guī)定的其他森林、林木和其他林地使用權(quán)。

　　依照前款規(guī)定轉(zhuǎn)讓、作價(jià)入股或者作為合資、合作造林、經(jīng)營林木的出資、合作條件的，已經(jīng)取得的林木采伐許可證可以同時(shí)轉(zhuǎn)讓，同時(shí)轉(zhuǎn)讓雙方都必須遵守本法關(guān)于森林、林木采伐和更新造林的規(guī)定。

　　除本條第一款規(guī)定的情形外，其他森林、林木和其他林地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓。

　　具體辦法由國務(wù)院規(guī)定。

　　【釋義】 本條是對(duì)森林、林木、林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的規(guī)定。

　　本條是這次修改中新增加的法律規(guī)定。

　　一、規(guī)范森林、林木、林地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)意義。隨著我國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和林業(yè)改革的深入，森林、林木、林地使用權(quán)作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)已是大勢所趨。森林、林木和宜林荒山、荒地的有償流轉(zhuǎn)已在全國開展起來。例如：我國許多地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包山林的農(nóng)民個(gè)人將其經(jīng)營的森林、林木或者林地使用權(quán)作價(jià)入股，聯(lián)合經(jīng)營，還有些地方面向社會(huì)各界將宜林荒山、荒地使用權(quán)以拍賣等方式交由個(gè)人、單位造林、營林，有的地方將林地使用權(quán)以出租方式吸引外商投資，營造速生的用材林。這些在實(shí)踐中產(chǎn)生的新的營林方式，既有利于對(duì)森林的規(guī)模經(jīng)營，也調(diào)動(dòng)了社會(huì)各界造林的積被性，吸收了大量的社會(huì)資金，豐富了林業(yè)經(jīng)營方式。實(shí)踐證明，森林資源有償流轉(zhuǎn)對(duì)適應(yīng)新的形勢，促進(jìn)林業(yè)發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義。第一，有利于調(diào)動(dòng)林業(yè)生產(chǎn)者的積極性。由于林業(yè)生產(chǎn)周期較長，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大，在市場經(jīng)濟(jì)條件下，林業(yè)生產(chǎn)“長而險(xiǎn)”與商品意識(shí)“緊而實(shí)”的矛盾愈顯突出。對(duì)一部分森林資源實(shí)行有償轉(zhuǎn)讓，可以使林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營“變長為短”，林業(yè)生產(chǎn)者造林、育林的成果可以隨時(shí)通過市場實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，森林經(jīng)營周期長的風(fēng)險(xiǎn)可以得到分解，這對(duì)解決造林資金短缺，增加林業(yè)生產(chǎn)者近期收益將起到一定作用。第二，有利于加快林業(yè)規(guī)模經(jīng)營、集約經(jīng)營的發(fā)展。一方面，可以促進(jìn)林業(yè)生產(chǎn)要素之間的合理組合，使森林向資金、技術(shù)等條件好的單位或個(gè)人轉(zhuǎn)移，以帶來林業(yè)建設(shè)投入的增加，有利于發(fā)展定向培育的速生豐產(chǎn)林基地。另一方面，可以使部分鄉(xiāng)村集體林業(yè)再生產(chǎn)資金困難問題得以解決。第三，將森林、林地或者林地使用權(quán)作價(jià)入股，或者作為合資、合作條件設(shè)立經(jīng)營林業(yè)的中外合作、合資企業(yè)，有利于吸引國內(nèi)外的資金，用于林業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營，發(fā)展林業(yè)。由于森林資源有償流轉(zhuǎn)的實(shí)踐發(fā)展很快，一些地方已經(jīng)著手制定了有關(guān)地方性法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范。但是，實(shí)踐中也產(chǎn)生一些問題，關(guān)鍵就是對(duì)森林資源有償流轉(zhuǎn)缺乏全面和統(tǒng)一的規(guī)范，對(duì)森林資源有償流轉(zhuǎn)的管理措施滯后。其主要表現(xiàn)：是缺少森林、林木、林地的資產(chǎn)評(píng)估，森林資源價(jià)格較為混亂，并且價(jià)格確定的隨意性較大。有的宜林荒山，幾十年的使用權(quán)，拍賣價(jià)格只有每畝幾十元錢甚至幾元錢，人工林有時(shí)拍賣價(jià)格遠(yuǎn)低于當(dāng)時(shí)的營造成本。二是允許轉(zhuǎn)讓的森林資源范圍沒有統(tǒng)一確定，哪些可以轉(zhuǎn)讓，哪些禁止轉(zhuǎn)讓都不明確，如防護(hù)林、特種用途林、自然保護(hù)區(qū)的林木是否可以轉(zhuǎn)讓？權(quán)屬有爭議的林木、林地未經(jīng)聯(lián)合經(jīng)營一方同意的林木、林地能否轉(zhuǎn)讓？等等，都沒有一個(gè)明確的規(guī)定。三是轉(zhuǎn)讓雙方的權(quán)利、義務(wù)和轉(zhuǎn)讓等各種流轉(zhuǎn)方式的程序等方面也未能作出明確規(guī)定。這些問題如不解決，必然會(huì)影響森林資源有償流轉(zhuǎn)的健康發(fā)展，并造成國有、集體森林資源，資產(chǎn)的流失。總之，森林資源有償流轉(zhuǎn)的實(shí)踐和面臨的形勢迫切要求統(tǒng)一的法律規(guī)范。因此，這次對(duì)森林法的修訂，規(guī)范森林資源有償流轉(zhuǎn)活動(dòng)是形勢所需，也是本法這次修訂中的重點(diǎn)之一。

　　二、有償流轉(zhuǎn)的對(duì)象及其范圍。根據(jù)本條的規(guī)定，國家允許森林、林木、林地作為資產(chǎn)有償轉(zhuǎn)讓，或者將其作價(jià)入股，作為合資、合作條件的，是下列森林、林木的所有權(quán)和林地的使用權(quán)：1．用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的林木所有權(quán)；2.用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的林地使用權(quán)；3．用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林的采伐跡地、火燒跡地的林地使用權(quán)；4.國務(wù)院規(guī)定的其他森林、林木和其他林地使用權(quán)。根據(jù)本法的有關(guān)規(guī)定，并不是所有的森林、林木和林地使用權(quán)都可以有償流轉(zhuǎn)。本條同時(shí)對(duì)有償流轉(zhuǎn)的范圍進(jìn)行了限制，并作出規(guī)定：除上述規(guī)定的情形外,其他森林、林木和其他林地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，這里所指的其他森林、林木和其他林地使用權(quán)的范圍，包括在本法第四條規(guī)定的防護(hù)林、特種用途林的范圍內(nèi)。總之，確定有償轉(zhuǎn)讓范圍的主要依據(jù)之一，是森林的不同用途及林種的劃分。根據(jù)本法第四條的規(guī)定森林分為防護(hù)林、用材林、經(jīng)濟(jì)林、薪炭林和特種用途林五大類林種。這種分類方式，主要是依據(jù)森林的不同主導(dǎo)利用功能來確定的，同時(shí)，國家根據(jù)不同林種制定不同的政策，采取不同的經(jīng)營方式和不同的保護(hù)措施。例如，對(duì)防護(hù)林和特種用途林，法律規(guī)定只允許進(jìn)行撫育和更新性質(zhì)的采伐，不得進(jìn)行以用材為目的的采伐，考慮到一些防護(hù)林和特種用途林的特殊用途，如國防林的軍事用途等，由于涉及國家公共利益，因而不宜轉(zhuǎn)讓。但是，并不是說這兩類林種都不得進(jìn)行有償流轉(zhuǎn)，如有些風(fēng)景林，經(jīng)營單位也可以以一定方式轉(zhuǎn)讓，或者作為出資條件，建立森林公園等，既可吸收社會(huì)資金，也有利于發(fā)揮其社會(huì)效益和生態(tài)效益。隨著森林資源有償流轉(zhuǎn)等森林經(jīng)營實(shí)踐活動(dòng)的進(jìn)一步豐富、發(fā)展，森林經(jīng)營體制改革的進(jìn)一步完善，森林資源流轉(zhuǎn)的制度也要繼續(xù)深入、細(xì)化。因此，本法對(duì)森林資源有償流轉(zhuǎn)只作了原則上的規(guī)定，對(duì)有償流轉(zhuǎn)的具體范圍和有償流轉(zhuǎn)的具體辦法，本條規(guī)定由國務(wù)院另行制定相應(yīng)的具體辦法。

　　三、流轉(zhuǎn)的標(biāo)的和形式。從流轉(zhuǎn)的標(biāo)的來看，有兩種情況，一是林木（活立木）的所有權(quán)，二是林地使用權(quán)。它們可以分別轉(zhuǎn)讓，也可以同時(shí)轉(zhuǎn)讓。此外，根據(jù)本條規(guī)定，將森林、林木、林地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓或者作為合資、合作的出資條件的，轉(zhuǎn)讓方或者出資方已經(jīng)取得的林木采伐許可證仍具有法律效力，也可以同時(shí)轉(zhuǎn)讓。本法未對(duì)轉(zhuǎn)讓的方式作出具體的規(guī)定。轉(zhuǎn)讓的具體形式應(yīng)由轉(zhuǎn)讓雙方根據(jù)實(shí)際需要而協(xié)商確定。除轉(zhuǎn)讓外，本條規(guī)定森林、林木、林地使用權(quán)也可以依法作價(jià)入股或者作為合資、合作的出資條件。

　　目前實(shí)踐中主要的流轉(zhuǎn)方式有以下幾種：

　　1．林木（活立木）的轉(zhuǎn)讓。有兩種形式：一是以培育、經(jīng)營為目的的林木折價(jià)轉(zhuǎn)讓，即林木經(jīng)營者將成熟林或者中幼林轉(zhuǎn)讓給國有林場或者其他經(jīng)濟(jì)組織、個(gè)人培育、經(jīng)營。這種形式的轉(zhuǎn)讓價(jià)格根據(jù)林木數(shù)量、質(zhì)量議定。轉(zhuǎn)讓期限由雙方在合同中約定，可以是一個(gè)輪伐期，也可能是二、三十年。二是轉(zhuǎn)讓林木采伐權(quán)。經(jīng)營者以招標(biāo)方式將已取得采伐許可證或計(jì)劃采伐的林木轉(zhuǎn)讓給購買者根據(jù)許可證的規(guī)定進(jìn)行采伐，并自行運(yùn)輸和銷售，林木轉(zhuǎn)讓價(jià)格參照核定的出材量，按市場價(jià)格扣除采伐、運(yùn)輸成本議定或者標(biāo)定。購買者采伐指定的林木后，有的轉(zhuǎn)讓方還要求其對(duì)采伐跡地進(jìn)行更新。

　　2．林地、宜林地使用權(quán)和林木所有權(quán)拍賣。為了籌集經(jīng)營、管理資金，發(fā)展林業(yè)，一些地方公開拍賣國有速生豐產(chǎn)林基地的林地使用權(quán)和林木所有權(quán)，吸引社會(huì)各界大量購買，或者將宜林荒山荒地以拍賣方式轉(zhuǎn)讓給個(gè)人或經(jīng)濟(jì)組織開發(fā)、種植和經(jīng)營。拍賣的林地使用權(quán)期限較長，有3O年、50年、70年。拍賣的林地使用權(quán)都規(guī)定必須繼續(xù)用于造林，經(jīng)營林業(yè)。

　　3．林地使用權(quán)租賃經(jīng)營。有的是租賃荒山、殘次林的林地，進(jìn)行開發(fā)和改造，造林種果。承租人支付租金后，約定期限，租賃經(jīng)營；有的是將林地使用權(quán)出租給外商用于造林，經(jīng)營林業(yè)的外商在境內(nèi)設(shè)立獨(dú)資公司，與當(dāng)?shù)卣蛄謽I(yè)部門訂立租用林地合同，再由政府與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織辦理租用林地手續(xù)后，將林地交由外商投資造林，外商按期向林地所有者或使用者支付租金。

　　4．經(jīng)濟(jì)林（果園）收成轉(zhuǎn)讓，即果園經(jīng)營者在果樹開花期或采摘期按產(chǎn)量和價(jià)格預(yù)測向水果購銷商轉(zhuǎn)讓預(yù)測的果實(shí)收成，這種方式又稱為“標(biāo)花”、“標(biāo)果”。水果購銷商在“標(biāo)花”、“標(biāo)果”后，參與果園的后期管理，并自行組織采摘與銷售。采摘、銷售后經(jīng)濟(jì)林交還原經(jīng)營者經(jīng)營。這已帶有一定的期貨交易性質(zhì)，原經(jīng)營者可以減少風(fēng)險(xiǎn)。購銷商可以得到一定的預(yù)期風(fēng)險(xiǎn)收益。

　　將森林資源作價(jià)入股或者作為合資、合作的出資條件的主要方式有：

　　1．林地使用權(quán)、林木折價(jià)入股。其形式主要有兩種，一是采取股份合作方式將林地使用權(quán)和林木折價(jià)入股合作經(jīng)營，一些地方將集體林地以村為單位折價(jià)入股。村內(nèi)的農(nóng)戶以戶為單位將其承包的林木折價(jià)入股，建立股份合作制林場，林地權(quán)屬不變，統(tǒng)一經(jīng)營，按股分紅；有的國有林場為擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，也采用這種方式與其他集體林場或農(nóng)戶合作經(jīng)營。二是對(duì)林木和林地使用權(quán)通過評(píng)估折股，成立規(guī)范的公司，公司在籌建時(shí)，對(duì)林地使用權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行評(píng)估，并折為公司股本的一部分。與外商合作、合資造林時(shí)，也采取這種辦法。

　　2．與外商合資、合作，設(shè)立合資、合作企業(yè)，投資造林。與外商合資、合作投資造林的主要形式是，中方以林地使用權(quán)出資，外商投入資金和生產(chǎn)、管理技術(shù)及設(shè)備，依法設(shè)立中外合作經(jīng)營企業(yè)，建立速生豐產(chǎn)林基地，以生產(chǎn)水果、木片出口和為建木漿廠生產(chǎn)原料為經(jīng)營目的。外商投資以現(xiàn)金、設(shè)備投入；公司收益按約定的比例分成方式分配。

　　四、關(guān)于森林、林木、林地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)的條件限制。對(duì)森林、林木、林地使用權(quán)的有償流轉(zhuǎn)，本條規(guī)定了兩種限制，一是用途限制。即轉(zhuǎn)讓森林、林木、林地使用權(quán)后不得改變林地的用途，也就是不得將林地改為非林地，這樣以防止森林資源因轉(zhuǎn)讓而流失；二是經(jīng)營限制，即轉(zhuǎn)讓雙方都必須遵守本法關(guān)于森林，林木采伐和更新造林的規(guī)定，有關(guān)的采伐限制不因權(quán)屬變動(dòng)而變化，采伐量要符合森林采伐限額的要求，采伐后要在當(dāng)年或次年完成采伐跡地更新造林任務(wù)，以防止在轉(zhuǎn)讓過程中森林資源受到破壞。