【法條】

　　第十八條國家穩定現行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女;符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。

　　少數民族也要實行計劃生育，具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。

　　【釋義】

　　本條是關于生育政策的規定。

　　一、本法對生育政策規定的幾個原則

　　生育政策是本法的關鍵，因此，在對生育政策作出規定時，首先考慮了幾個原則，一是，制定生育政策，必須立足于本國國情，既要有利于推動計劃生育工作的順利開展，也要基本上能被國際社會所接受。二是，國家推行計劃生育，對公民來說不是強制性義務，是倡導性義務，主要采取國家指導、群眾自愿，因此必須從鼓勵和提倡入手。三是，各地情況很不一樣，計劃生育工作不平衡，很難作出統一思想的具體規定。立法既要對地方有所規范,同時，又要給地方留有余地，所以國家立法只規定基本的生育政策，在國家規定原則下，授權地方根據本地具體情況，作出具體規定。四是，生育政策是本法的核心內容，是一個十分敏感的問題，稍有不慎，就可能引起思想上的混亂，誤以為生育政策有所改變，給計劃生育工作帶來不利影響。計劃生育是憲法規定的必須長期堅持的一項基本國策，本法是把黨和國家行之有效的生育政策法律化、制度化，因此，關于生育政策的法律表述，必須考慮的是保持現行政策的穩定性、連續性。現行生育政策既不能收緊，也不能放松。2000年，中共中央、國務院作出了《關于加強人口與計劃生育工作，穩定低生育水平的決定》(中發[2000]8號)，這是指導我國當前計劃生育工作的綱領性文件。關于生育政策，該文件規定：“國家鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女，依照法律法規合理安排生育第二個子女。少數民族也要實行計劃生育。具體政策規定由省、自治區、直轄市制定。”制定本法時，也有同志提出，是否要對生育政策作出調整，但經過認真論證，認為現行生育政策是經過近30年逐步形成的，實踐證明是行之有效的，當前，繼續穩定現行生育政策是十分必要的。

　　二、穩定現行生育政策的必要性

　　按照中央的要求，2010年全國人口總數要控制在14億以內。據測算，如果普遍允許生育兩個孩子，總人口將超過14億。因此，今后十年仍要執行現行的生育政策，目前還沒有放寬生育政策的條件。但是是否要收緊現行政策呢?也沒有必要。現行的生育政策的基本點是提倡一對夫妻生育一個孩子，有條件、有限制地允許生育二胎，少數民族的政策更寬一些。據初步測算，目前在我國實行生育一個孩子政策的人口覆蓋面低于40%;實行生育一個半孩子政策的(即第一個孩子是女孩，可以間隔幾年經過批準生育第二胎)有19個省區，人口覆蓋面在50%以上;實行生育兩個孩子政策的(主要是邊遠農村地區)人口覆蓋面約5%;有的少數民族還有條件地允許生育三或者四胎，人口覆蓋面非常小。目前全國總的政策生育率為1.6個，現行生育政策有效地控制了人口盲目增長，近年來的總和生育率在更替水平以下，實現了2000年底總人口控制在13億以內的目標。生育政策的制定必須考慮到群眾的實際困難和承受能力，使人民群眾能夠接受和執行，使各級干部能夠做好工作。幾十年來，現行生育政策已逐步被人民群眾所理解和接受，但與群眾的生育意愿相比還是有一定差距的，因此，進一步收緊政策不可取。實踐證明，要搞好計劃生育工作，保持生育政策的穩定十分必要。

　　自1991年以來，中央連續十一年召開計劃生育工作座談會，并在中央文件中明確強調，現行生育政策要保持不變。綜合我國經濟社會發展和可持續發展的需要、當前的人口形勢和對未來人口發展前景預測，一段時間內，繼續穩定現行生育政策是必要的，目前沒有收緊的必要，也沒有放寬的條件，考慮到我國現行的計劃生育政策符合我國現階段的國情需要，在實踐中執行是好的，因此，本法在生育政策的表述上仍維持了中央2000年第8號文件的規定，規定：“國家穩定現行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女;符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。”“少數民族也要實行計劃生育，具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定。”#p#分頁標題#e#

　　三、我國現行生育政策的形成過程

　　我們黨中央、國務院關于生育政策的規定是隨著計劃生育工作的不斷發展而不斷完善的。70年代初我國開始全面實行計劃生育，1973年，提出“晚、稀、少”，一對夫婦生育兩個孩子，1979年提出提倡一對夫婦生育一個孩子。1980年，中共中央發出《公開信》，號召全體共產黨員、共青團員和廣大群眾，自覺實行計劃生育，提倡一對夫婦只生育一個孩子。1982年中共中央、國務院下發《關于進一步做好計劃生育工作的指示》(中發[1982]11號)，對生育政策作出具體規定：“國家干部、城鎮居民，除特殊情況經過批準者外，一對夫婦只生育一個孩子;農村普遍提倡一對夫婦只生育一個孩子，某些群眾確有實際困難要求二胎的，經過審批可以有計劃地安排。不論哪一種情況都不能生三胎。對于少數民族，也要提倡計劃生育。”1984年，中共中央批轉國家計劃生育委員會黨組《關于計劃生育工作情況匯報》(中發[1984]7號)，提出要進一步完善計劃生育工作的具體政策，按照規定的條件，經過批準，可以生二胎，嚴禁生育超計劃的二胎和多胎。1991年，中共中央、國務院在《加強計劃生育工作嚴格控制人口增長的決定》(中發[1991]9號)中對我國的生育政策再次作了闡明：“提倡晚婚晚育，少生優生;提倡一對夫婦只生育一個孩子。國家干部和職工、城鎮居民除有特殊情況經過批準可以生第二個孩子外，一對夫婦只生育一個孩子。農村也要提倡一對夫婦只生育一個孩子，某些群眾確有實際困難，經過批準可以間隔幾年后生第二個孩子。為了提高少數民族地區的經濟文化水平和民族素質，在少數民族中也要實行計劃生育，具體要求和做法由各自治區或者所在省決定。”2000年，中共中央、國務院作出了《關于加強人口與計劃生育工作，穩定低生育水平的決定》(中發[2000]8號)。從80年代初，各省、自治區、直轄市就根據中央的政策，結合當地的實際情況，相繼出臺了有關計劃生育管理的地方性法規和規章，到目前為止，全國有29個省、自治區、直轄市制定了有關計劃生育的地方性法規，新疆、西藏制定了有關計劃生育的政府規章，對公民的生育行為和計劃生育管理活動進行規范。

　　四、本法關于生育政策的表述

　　本法關于生育政策的表述是由四部分組成的。

　　首先，明確規定“國家穩定現行生育政策”。這里開宗明意地表明本法關于生育政策的規定是現行政策的法律化，沒有收緊，也沒有放松，避免給人以計劃生育政策放寬了的感覺，以防止本法出臺后所引起的計劃生育工作波動。

　　第二，原則規定國家“鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女”。這里規定的“晚婚”是指超過法定(根據《婚姻法》的規定男22周歲、女20周歲)3年以上初婚，即男25周歲、女23周歲結婚為晚婚;“晚育”是通常指已婚育齡夫妻達到晚婚年齡后初次生育子女，即婦女24周歲生育子女為晚育。

　　這里需要指出幾點：一是國家鼓勵晚婚晚育，既有利于國家，也有利于公民個人。晚婚必然晚育，晚育有助于控制人口過快增長，也使公民能有更多的精力用于工作、學習，積累養育后代所必需的物質條件和社會經驗。二是晚育并不需要以晚婚為前提，也就是說，一對夫妻可能不是晚婚，但如果推遲了生育子女的時間，也可以符合晚育的條件。三是晚婚晚育是國家鼓勵提倡的，并不是強制性的，因此達到了法定婚齡就可以結婚，結了婚就可以依法生育子女，只是晚婚晚育是可以獲得國家延長代薪休假等獎勵的。四是提倡晚育，也要考慮科學育兒，不是越晚越好，育齡婦女無特殊情況最好將生育時間安排在30歲前為宜。規定鼓勵“一對夫妻生育一個子女”是原則規定，我國的計劃生育實行的并不是“一孩政策”，而是從實際出發、區別不同情況，充分照顧群眾實際困難的政策。但也不能理解為完全可以自由安排生育第二個子女，因為，公民有履行計劃生育的義務。什么情況下可以合理安排生育第二個子女呢，本條規定的第三部分回答了這個問題。#p#分頁標題#e#

　　第三，具體規定，“符合法律、法規規定條件的，可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定”。也就是說，公民想要安排生育第二個子女，要符合所在省、自治區、直轄市地方性法規規定的條件。我國現有29個省、自治區、直轄市依據國家政策制定了地方性法規，還有兩個自治區制定了有關計劃生育的規章，對本地方的生育政策作出了具體的規定，它包括生育數量、生育時間以及出生人口素質和出生人口性別結構的要求。各地普遍結合本地特點，在具體生育政策上對非農業人口規定嚴一些，對農業人口規定相對寬一些，比較符合我國當前計劃生育工作的實際。本法出臺以后，尚沒有制定計劃生育地方性法規的應當盡快制定地方性法規,已有地方性法規的也要依據本法對本省、自治區、直轄市的地方性法規作出一些修改，但對于生育政策的規定，應當本著穩定現行生育政策的精神，不宜有大的變動，有個別地方準備對本省、區、市的具體生育政策做一點微調，是可以的，但這一調整應當報請國家計劃生育委員會同意，以利于國家計劃生育工作的穩定。

　　目前地方關于生育政策的規定主要是：

　　對非農業人口的生育數量的規定各地基本一致，即一對夫婦只生育一個孩子，特殊情況可以照顧再生一個孩子。特殊情況大體有以下幾種：一是第一個子女為非遺傳性殘疾不能成長為正常勞動力的;二是夫妻雙方都是獨生子女的;三是患不孕癥依法收養一個孩子后又懷孕的;四是再婚夫妻一方生育過一個子女，另一方未生育過的;五是夫妻雙方均為歸國華僑或者臺港澳同胞在內地定居的。除了以上五種比較有代表性的規定外，有的省還規定有其他情況也可以生兩胎。

　　對農業人口生育數量的規定大體可以分為三種情況：一是一對夫妻只生育一個孩子，特殊情況照顧再生育一個孩子，照顧面約在10%;生育條件除類似城市照顧生育二孩的幾種情況外，還包括居住在山區或者深山區只有一個女孩或者夫妻一方為獨生子女的以及從事海洋作業的漁民等。

　　具體執行有以下幾種情況：一是，北京、天津、上海、江蘇、四川、重慶6個省、市，原則上農村也是一對夫妻只允許生育一個孩子;二是，第一個孩子是女孩的，可以照顧間隔幾年后可以生育第二個孩子，執行這一政策的是河北、安徽等19個省，三是，普遍允許有計劃地生育兩個孩子，包括海南、云南、青海、寧夏、新疆5省、區。

　　第四，對于少數民族的生育問題，本法作出了專門規定，也就是本條的第二款的規定：“少數民族也要實行計劃生育，具體辦法由省、自治區、直轄市人民代表大會或者其常務委員會規定”。這是法律給各省、自治區、直轄市人大及其常委會的一個授權規定，也是考慮到目前的實際情況作出的規定。對于少數民族，各地一般實行寬于漢族的生育政策。目前，約有15個省、自治區規定非農業人口的夫妻雙方均為少數民族的允許生兩個孩子。幾乎所有的地方都規定農業人口夫妻一方或者雙方是少數民族的可以生兩個孩子，個別地方對極特殊的情況或者是人口較少的少數民族規定可以生三個孩子，新疆最多可以生四個孩子，西藏自治區對邊境農牧區的農牧民沒有限制性規定。