第一條 為了加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理，協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，制定本法。

　　【釋義】本條是關(guān)于本法立法目的的規(guī)定。

　　一、城鄉(xiāng)規(guī)劃是政府對一定時期內(nèi)城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊的建設(shè)布局、土地利用以及經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展有關(guān)事項(xiàng)的總體安排和實(shí)施措施，是政府指導(dǎo)和調(diào)控城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展的基本手段之一。城鄉(xiāng)規(guī)劃不是指一部規(guī)劃，而是由城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃、鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃組成的有關(guān)城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設(shè)和發(fā)展的規(guī)劃體系。

　　在城鄉(xiāng)規(guī)劃法出臺以前，我國有關(guān)城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃管理的法律、行政法規(guī)有《中華人民共和國城市規(guī)劃法》（1989年12月26日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過、1990年4月1日起施行）和《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》（1993年5月7日國務(wù)院令第116號公布、1993年11月1日起實(shí)施），簡稱“一法一條例”。“一法一條例”實(shí)施十多年來，對于加強(qiáng)城市、村莊和集鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和管理，遏制城市和鄉(xiāng)村的無序建設(shè)、生態(tài)環(huán)境破壞等問題，促進(jìn)城鄉(xiāng)健康協(xié)調(diào)發(fā)展起到了重要的作用。但是，隨著近年來城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的逐步建立，原有的以“一法一條例”為基礎(chǔ)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制、機(jī)制遇到了一些新的問題：

　　1．城鄉(xiāng)之間的聯(lián)系越來越緊密，城市的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對其周邊鄉(xiāng)村的發(fā)展起到了積極的帶動作用，鄉(xiāng)村也為城市的發(fā)展提供了有力的支持，城市和鄉(xiāng)村的發(fā)展日益交融。但“一法一條例”所確定的規(guī)劃管理制度是建立在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上的，城市規(guī)劃法不涉及鄉(xiāng)村規(guī)劃和管理，《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》不涉及建制鎮(zhèn)以上的城市規(guī)劃和管理。這種就城市論城市、就鄉(xiāng)村論鄉(xiāng)村的規(guī)劃制度與實(shí)施模式使得城市和鄉(xiāng)村規(guī)劃之間缺乏統(tǒng)籌考慮和協(xié)調(diào)，影響城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，已經(jīng)不適應(yīng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的需要。

　　2．一些地方在城市建設(shè)中脫離實(shí)際，不顧環(huán)境資源承載能力和經(jīng)濟(jì)條件，擅自變更規(guī)劃，批準(zhǔn)開發(fā)建設(shè)，盲目擴(kuò)大城市建設(shè)規(guī)模，貪大求洋，急功近利，搞“政績工程”、“形象工程”，浪費(fèi)了有限的土地資源，加劇了用地矛盾，造成了不良的社會影響。

　　3．規(guī)劃的編制和實(shí)施過程缺乏充分的專家論證和廣泛的社會參與程序，使得行政權(quán)力失去了必要的制約，規(guī)劃的科學(xué)性和嚴(yán)肅性有待進(jìn)一步提高。

　　4．《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》雖然對鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃作了一定的規(guī)范，但鄉(xiāng)和村莊規(guī)劃管理仍然薄弱。有的鄉(xiāng)、村莊沒有規(guī)劃，無序建設(shè)；有的鄉(xiāng)規(guī)劃、村莊規(guī)劃盲目模仿城市規(guī)劃，未能體現(xiàn)農(nóng)村特點(diǎn)，難以滿足農(nóng)民生產(chǎn)和生活需要。

　　5．原有的城市規(guī)劃僅從城市自身發(fā)展的需要出發(fā)，難免導(dǎo)致區(qū)域性的基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，也會產(chǎn)生城鎮(zhèn)體系布局不當(dāng)?shù)膯栴}。而長江三角洲、珠江三角洲、環(huán)渤海等地區(qū)飛速發(fā)展的密集城市群建設(shè)迫切需要統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　6．土地使用制度和國家投資體制改革需要對原有“一法一條例”規(guī)定的規(guī)劃實(shí)施制度作相應(yīng)調(diào)整。比如，隨著國有土地使用權(quán)的取得方式由主要通過劃撥方式取得向主要通過出讓方式取得，投資體制以項(xiàng)目建設(shè)一律須經(jīng)審批轉(zhuǎn)變?yōu)閷徟⒑藴?zhǔn)、備案相結(jié)合，以備案為主，建設(shè)用地規(guī)劃許可證的申請、批準(zhǔn)、發(fā)放程序也需要作出相應(yīng)調(diào)整。

　　7．“一法一條例”規(guī)定的法律責(zé)任過于原則，迫切需要針對城鄉(xiāng)建設(shè)活動中發(fā)生的違法行為的新情況、新特點(diǎn)對原有的法律責(zé)任規(guī)定予以修改和完善，如增加對有關(guān)主管部門違法行為的法律責(zé)任規(guī)定，進(jìn)一步提高對違法建設(shè)行為的處罰力度等。

　　總之，我國正處于經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展變化的時期，為城鎮(zhèn)化發(fā)展服務(wù)的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度也應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)，有必要根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃管理新情況，對原有的“一法一條例”所確定的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律制度作出相應(yīng)的調(diào)整。

　　二、按照本條的規(guī)定，本法的立法目的主要包括以下三方面：

　　1．加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理。規(guī)劃是人民政府行政管理權(quán)的重要內(nèi)容之一。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理就是要組織編制和審批城鄉(xiāng)規(guī)劃，并對城市、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村莊的土地使用和各項(xiàng)建設(shè)的安排實(shí)施規(guī)劃控制、指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。城鄉(xiāng)規(guī)劃工作具有全局性、綜合性，只有依法加強(qiáng)對城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理，才能使依法批準(zhǔn)的各類城鄉(xiāng)規(guī)劃得以落實(shí)，有序規(guī)范各項(xiàng)城鄉(xiāng)建設(shè)活動。因此，加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是城鄉(xiāng)規(guī)劃立法的直接目的。

　　2．協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)空間布局，改善人居環(huán)境。加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理是本法的直接目的，但立法不能僅為了加強(qiáng)規(guī)劃管理。將城鄉(xiāng)規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施以及監(jiān)督檢查活動納入法制化軌道，依法規(guī)范、管理城鄉(xiāng)建設(shè)活動，其根本目的在于以人為本，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間協(xié)調(diào)布局，為人民群眾創(chuàng)造良好的工作和生活環(huán)境。

　　3?促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。好的城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)立足當(dāng)前、面向未來、統(tǒng)籌兼顧、綜合布局，要處理好局部利益與整體利益、近期建設(shè)與長遠(yuǎn)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)、現(xiàn)代化建設(shè)與歷史文化保護(hù)等一系列關(guān)系，充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃在引導(dǎo)城鄉(xiāng)發(fā)展中的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和綜合調(diào)控作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。