目前，我國發行的國債主要有記賬式國債和憑證式國債兩種。記賬式國債由財政部以無紙化方式發行，采用計算機記賬方式記錄債權，可上市；憑證式國債是以財政部為發行主體，以國家信用為擔保，面向城鄉居民發行的儲蓄類債券以及各種各樣的社會投資者。自1994年發行債券以來，已經有十年的時間了。在十年的發展過程中，憑證式國債以其發行成本低、收益穩定、現金流靈活等特點受到發行人和投資者的青睞。它在籌集財政資金、促進經濟發展、拓寬群眾投資渠道等方面發揮著重要作用。

根據近年來憑證式國債發行市場的實踐，憑證式國債的發行和管理已進入相對成熟的階段，主要體現在以下幾個方面。（1） 2002年完善了有證國債承銷方式，成立了有證國債承銷團，成員由40家資產質量好、管理規范性強、網點知名度高的金融機構組成，實行資格年審制度，在年度發證期結束后進行綜合評價，有利于承銷團成員的優勝劣汰，有利于加強管理，人民銀行的監管職能和職能促進了承銷團成員的改進和服務質量的提高。此外，按照“自由申報、總量平衡”的市場化原則，確定各承銷團成員承銷債券的數量，改變了以往按儲蓄存款增長一定比例分配發行任務的方式，理順發行機制，量化承銷機構的責、權、利關系。1997年以來，憑證債券改變了以往單一發行期限，進行了多元化改革，先后推出了2年期、3年期和5年期三個品種，為財政部平衡了債務負擔，滿足了投資者不同的購買需求。1999年，中國人民銀行和財政部聯合發布了《憑證式國債質押貸款辦法》，規定1999年及以后年度發行的憑證式國債可以在原購買銀行辦理質押貸款業務。憑證式國債質押貸款業務的推出，是指憑證式國債既具有儲蓄功能，又具有融資功能，滿足了投資者的短期融資需求，促進了商業銀行小額貸款業務的發展。（4） 實行憑證式國債分段發行制度。

自2001年起，我行實行憑證式國債分段發行制度，即將憑證式國債的發行期限劃分為若干個時間段，每個階段都有固定的發行計劃。這些改革措施合理平衡了國債發行進度和數量，解決了年初熱銷和年末滯銷的不平衡。二是憑證式國債發行管理模式的變化，在很大程度上促進了憑證式國債的規范運作和健康發展，提高了承銷機構的服務意識，方便了公眾購買。但由于法律法規建設和監管方式發展相對滯后，中國人民銀行及其分支機構作為憑證式國債的監管部門，我國機構對憑證式國債的監管還存在許多真空地帶，僅限于統計分析和檢驗研究。難以有效監管承銷機構在發行、備兌、套現過程中的套利行為，有效防范各種風險。

（1）目前代金券超發惜售現象突出，除國家郵政儲蓄交易局外，其他代金券承銷集團均為商業銀行。商業銀行的目標是利潤最大化。當自己的國債收益率高于其他投資行為時，就會不愿意出售。這種現象在基層商業銀行較為普遍。由于投資渠道狹窄，專業金融人才匱乏，購買國債獲取穩定收益成為重要的投資項目。當商業銀行經營良好，投資渠道廣泛時，就會出現超額發行。一方面，他們可以獲得大量的臨時資金，另一方面，他們可以獲得發行和兌現費用。目前，對商業銀行過度發行、惜售債券的監管僅限于要求其加強自律意識，沒有有效的監管措施。（2） 商業銀行被動持有憑證式國債的操作風險難以預測。

商業銀行承銷憑證式國債的操作風險主要體現在銀行存款利率變化的市場情況下，可能會有大量投資者提前兌現憑證式國債，這將把投資者應承擔的市場風險轉嫁給我國的承銷機構。當承銷機構被動持有積累到一定程度的憑證性國債時，可能會影響銀行資金的流動性，嚴重時會出現資金運作風險。（三）投資者購買需求與一級銷售網點分布的矛盾。在每個發行期的第一天，我們都可以看到排隊購買的現象。由此可見，代金券債券已逐漸成為一項重要的投資項目。但在實際銷售過程中，通過承銷機構總部的多次配售過程，真正分配到基層網點的銷售數量很少，不適合投資者購買憑證債券的實際需求。此外，農民購買難問題尤為突出。憑證式國債操作簡單、收益穩定的特點非常符合農民的投資心理。但由于農村銀行網點較少，農村主要金融機構農村信用社被排除在憑證式國債承銷機構之外，農民投資者的購買需求與農村銷售網點少的矛盾十分突出。第三，針對當前憑證債券發行和管理中存在的問題，中國人民銀行及其分支機構作為監管機構，商業銀行及其發行網點作為承銷商，應當完善憑證債券的發行和管理。目前，中國人民銀行對有證國債沒有正式的監督管理辦法，這使得各級有證國債監管部門對有證國債的監管缺乏系統、健全的規定。許多實際問題的監管和處理缺乏法律依據，憑證式債券發行和兌付的隨意性增強，但規范性弱化，不利于建立統一良好的發行秩序。筆者認為，中國人民銀行應借鑒《商業銀行國債交易柜臺簿記管理辦法》的有關規定和憑證式國債發行、兌付過程中的實際問題，盡快出臺《憑證式國債監督管理辦法》，要確立中國人民銀行財政部作為憑證式國債監管部門的權威地位，加強對承銷機構的監督管理。（2） 要擴大承銷團的機構成員數量，作為農民，很難購買憑證債券。解決這一老問題的唯一辦法就是增加基層農村網絡機構的數量和發行數量。從出庫數量上看，每個網點的配送數量由上級組織定級。由于每個承銷機構都要考慮整個轄區的分布情況進行統籌安排，發行量必然偏向經濟基礎較好的地區，難以增加農村網點的發行量。從增加基層網點數量的角度看，商業銀行在增加網點前必須考慮成本和可能的利潤。然而，目前的現實是，馬云