行政協議相對人或其他利害關系人起訴要求變更協議部分內容的行政協議爭議，屬于行政訴訟受案范圍。行政協議確定的內容明顯違反法律法規等相關規定，又不符合當事人的真實意思表示，且產生顯失公正后果，原告要求變更的，人民法院可以直接判決變更。

案情

浙江省人民政府批準征地后，杭州市余杭區人民政府良渚街道辦事處(以下簡稱良渚街道)杜甫村王*明戶(乙方)與良渚街道(甲方)簽訂了《集體所有土地、房屋征遷補償安置協議書》，協議第六條約定：經初步審核乙方安置人口6人，該戶可享受安置建筑面積480平方米。協議簽訂后，王*明戶已領取補償款并騰房。陳*前系現役軍人，與王*明之女王*芳于2006年登記結婚，原戶籍在河南南陽。涉案補償安置協商過程中，王*明戶多次要求將陳*前作為安置人口，均遭良渚街道拒絕。陳*前、王*明訴至法院，請求將協議中確定的安置人口6人變更為7人，同時增加安置面積80平方米。良渚街道辯稱，王*明戶內在冊人員共6人，陳*前并不屬于被征遷安置人口，不符合安置條件。

裁判

浙江省杭州市余杭區人民法院經審理認為，良渚街道與王*明戶經協商簽訂協議對安置事項作出約定，系雙方的真實意思表示，協議約定的內容對雙方均具有約束力。陳*前非屬王*明戶內人員，且其戶籍不在轄區范圍內，不屬于該集體所有土地上房屋拆遷安置對象。遂判決駁回陳*前、王*明的訴訟請求。

宣判后，陳*前不服，提起上訴。杭州市中級人民法院經審理認為，陳*前其在杭州市余杭區無常住戶口，但其屬于王*明戶內王*芳結婚三年以上的配偶，依據《杭州市征收集體所有土地房屋補償條例》(以下簡稱《杭州征補條例》)第二十條第二款第(一)項規定可以計入安置人口。良渚街道拒絕將陳*前列入安置人口，不符合上述規定，也造成顯失公平的后果，依法應予糾正。依照行政訴訟法第八十九條第一款第(二)項、第七十七條第一款，合同法第五十四條的規定，判決撤銷一審判決，將良渚街道與王*明戶簽訂協議第六條第1項中確定的安置人口6人變更為7人，安置面積480平方米相應變更為560平方米。

評析

本案涉及的集體土地征遷協議，之前一直作為民事案件審理，轉為行政案件后，在審理思路及法律適用上亦存在很多困難。

1.利害關系人是否可以針對行政協議提出變更之訴

2014年修訂的行政訴訟法將行政協議爭議從民事訴訟調整到行政訴訟，是為了更有效監督行政機關依法行使職權，更有利保護公民、法人和其他組織合法權益，更實質性解決行政爭議。所以，對于利害關系人，行政訴訟的救濟功能不應低于民事訴訟。若將行政協議受案范圍局限于行政訴訟法第十二條第一款第(十一)項的規定，利害關系人在很多情況下將無法尋求救濟，不符合新行政訴訟法的立法本意。行政訴訟法司法解釋第十五條第二款已經規定“原告請求解除協議或者確認協議無效”屬于行政協議案件受案范圍，這是完全符合立法本意的。既然解除、無效屬于行政協議案件受案范圍，那么變更、撤銷當然亦屬于行政協議案件受案范圍，否則就無法構建完整的行政協議救濟體系。

2.戶主簽訂協議的行為能否成為判決變更的障礙

該協議中絕大部分內容是由法律法規和補償安置方案直接確定的，陳*前依法應該被計入安置人口，但良渚街道對王*明戶提出的正當要求一直予以拒絕。行政協議雙方當事人并不是平等的民事主體，行政機關一方天然強勢，而行政相對人一方天然弱勢。王*明簽訂了協議，然后尋求司法救濟。在該訴訟中，如果行政機關不能證明當事人充分知曉《杭州征補條例》對其有利的安置人口規定，并自愿放棄該待遇，則法院可以認定協議中未確定陳*前為安置人口并不是其真實意思表示，不能據此認為其已選擇放棄了陳*前的補償安置權利，其在簽約后再要求變更協議違法部分的訴求具有正當性，應該得到法律的保護。

3.判決變更的法理基礎

行政訴訟法第七十七條第一款規定的變更判決主要是針對行政處罰、行政確認等單方行為的，故其所規定的變更判決適用情形并不能與行政協議案件形成很好的呼應。筆者認為，行政協議變更判決的適用情形可以參照合同法第五十四條規定的立法精神。行政協議雖然是一種行政行為，但屬于雙方行政行為，與民事合同具有法理上的共通性。合同法上變更判決的適用情形對于行政協議的變更判決具有重要參考價值。但合同法第五十四條的規定是以平等主體之間的民事合同為對象的，其中的“重大誤解”“欺詐”“脅迫”“乘人之危”的等情形并不能簡單套用到行政協議中，根據該立法可以抽象出直接變更合同的兩個法定考量因素，一個是意思表示的真實性，一個是訂立合同的公平性。此兩個因素再加上協議內容的合法性，就可以成為行政協議變更判決的三個主要考量因素。