一、引言

舉證責任的分配是證據制度中十分重要的問題，關系到對當事人合法權益的保護。自古以來，證明問題在行政、司法等方面具有舉足輕重的作用，對明晰與確定法律關系而言，至關重要，因為證據決定了法律適用的方式，事實一旦被證實，同時也就鎖定了行政復議決定的內容。在這個過程中，由誰提交證據并證明自己的主張達到法定的證明標準，并承擔案件事實真偽不明時的不利裁判，就成了關鍵的問題。證明標準是指在行政爭議中提交的證據所應當達到的說服力程度。因此，無論是行政訴訟還是行政復議，都需要規定一些對舉證責任進行分配的標準或規則，用于指導行政爭議當事人。

《中華人民共和國》第23條規定：，被申請人應當自收到申請書副本或者申請筆錄復印件之日起十日內，提出書面答復，并提交當初作出的證據、依據和其他有關材料。

由此，眾多的學者認為被申請人在行政復議中承擔全部的舉證責任。如果對其作出的具體行政行為不能舉證、不按時舉證或者舉證不充分，將承擔被撤消的不利后果。這也一直被大多數人認為是中國行政復議證據制度乃至行政復議制度最具特色的部分。但是，這種分配方式與國外關于行政復議舉證責任分配規則的規定相比較而言，無疑過于簡單、籠統，在行政復議工作實踐中難以操作。筆者認為行政復議的舉證責任不應該由被申請人全部承擔，申請人同樣需要承擔相應的舉證責任。

二、舉證責任的概念及性質

舉證責任與訴訟相伴相生，當時所表達的含義是申請人有舉證之義務，為主張之人有證明義務，為否定之人無之。總的來講，舉證責任分配主要有以下兩個原則：其一是當事人應負舉證責任，其二是舉證責任存在于主張之人，不存在于否認之人。因此，舉證責任也就是指提供證據的責任，即主張某一權利的人應當提供充分的證據，否則其主張無法成立，或不能成就。

舉證責任的概念是舶來品，它是19世紀末期經日本傳入我國的。在我國，舉證責任的概念最早使用于學的研究之中。1999年《行政復議法》頒布實施，也明確規定了舉證責任制度，但未對其作出詳細的說明。因此，學術界就舉證責任展開了廣泛的討論。

其中，關于舉證責任的概念有這樣一些觀點：

1、舉證責任是指承擔該責任的當事人必須對自己的主張舉出主要的事實根據，以證明其確實存在，否則將承擔敗訴的后果。

2、舉證責任是法律假定的一種后果，即承擔舉證責任的當事人應當提出自己的主張，證明自己的主張，否則將承擔敗訴的法律后果。

3、舉證責任是指當事人為證明其申請主張，所承擔的提出證據的責任以及所承擔的說服責任。

4、舉證責任是指當事人對自己提出的主張，有提出證據并加以證明的責任。以上這些觀點盡管表述方法不同，但是都表達了舉證責任的基本內涵即提出證據以證明有利于自己的主張，這一點是應該肯定的。因此，筆者認為，行政復議中的舉證責任也就是指規定行政復議中的當事人必須就自己的主張提出證據加以證明，以確定其存在，否則要承擔敗訴后果的法律制度。

行政復議脫胎于行政訴訟，行政訴訟法學的研究往往影響著行政復議法學研究的一些領域，舉證責任便是如此。目前，大陸法系國家學者在行政訴訟中通常認為，舉證責任由兩部分責任構成：其一，是指在訴訟進行的各個階段，當事人為避免敗訴風險而承擔的向法院提出證據的行為責任，又稱為形式意義上的舉證責任;其二，是指引起法律關系發生，變更或者消滅的構成要件事實處于真偽不明狀態時，當事人因法院不適用該事實存在為構成要件的法律而產生的不利于自己的法律后果的承擔，又稱為實質意義上的舉證責任。因此，在大陸法系國家，舉證責任的概念可以被歸納為：在訴訟上無論如何也無法確定判斷一定法律效果的權利發生或者消滅所必要的事實是否存在時，對當事人有法律上不利于自己的假定被確定的風險，也就是事實未被證明，那就產生了所主張的有利的法律效果不被承認的后果。

筆者參考國內外學者對行政訴訟法學上的舉證責任研究，對于舉證責任有著這樣的認識：

1、舉證責任不是權利。權利從法律意義上來看是法所允許的權利人滿足自己的利益而采取的由其他人的法律義務所保證的法律手段。它具有一個非常重要的屬性可放棄性，也就是說權利的放棄不會給自身帶來不利的后果。但是舉證責任卻不具備這一屬性，它不可以放棄，一旦放棄，當事人就將承擔不利的后果。所以說，不能將舉證責任看作是一種權利。

2、舉證責任也不是義務。法律義務指的是法所規定的義務人應按權利人的要求從事一定的行為或者不從事一定的行為，以滿足權利人權利的法律手段。就義務本身來說，它的不履行直接導致的是權利人權利的受損，但并不直接產生國家強制力的強制履行。只有當義務人不履行義務達到了法律規定的必須強制履行的情況下，才會強制履行。而舉證責任指的是當事人必須就自己的主張提出證據加以證明，以確定其存在，否則就要承擔敗訴的后果。所以說，舉證責任是法律預先設定的一種法律后果，而不是義務。

三、行政復議中申請人承擔舉證責任的可行性

過對舉證責任的概念和性質所進行的較為全面的分析，如果只是從舉證責任的概念和性質的層面上來看，認為行政復議中申請人不承擔舉證責任的傳統觀點顯然是站不住腳的。因為在復議中是沒有哪個當事人愿意承擔不利的法律后果的，那么申請人作為當事人就可以提出證據來證明自己的主張，以避免承擔不利的法律后果。也就是說，在行政復議中，申請人是應該承擔舉證責任的。這不僅僅是完成行政復議任務的客觀需要，而且也是與申請人人本身的主觀和客觀條件相符合的，并且，申請人承擔舉證責任對于提高復議效率也是有積極意義的。

首先，從主觀條件來看，當事人在行政復議過程中，為了達到勝訴之目的，力圖提出對自己有利的事實根據，用來支持自己的復議請求和反駁對方的主張。基于這一點，申請人有履行舉證責任的內在動力，也就是敗訴的風險的客觀存在促使申請人積極舉證。申請人作為的啟動者，其目的在于借助國家行政監督權來保護自己的行政實體權利免受侵害。因此，在行政復議中申請人會積極舉證，維護自身的合法權益。