第二條 防洪工作實行全面規劃、統籌兼顧、預防為主，綜合治理、局部利益服從全局利益的原則。

　　【釋義】本條是關于防洪工作應當遵循的基本原則的規定。

　　一、洪水的流域性特征決定了防洪活動是一項復雜的、綜合的流域性工程，防洪工作必須實行全面規劃。江河洪水是一個按照流域運動的動態整體，其上下游及干支流的洪水傳遞都相互關聯，有其內在的運動規律。洪水成因復雜，涉及地理、環境、氣候等多種因素，泛濫后所造成的損失往往也是多方面的。因此，防洪活動必須根據洪水的特點，根據該流域的經濟發展的狀況及在國民經濟中的地位，結合國土整治、生態環境的保護及水資源的綜合開發等情況，進行跨地區、跨行業的綜合分析，全面規劃。由于防洪工程是一項投資巨大的公益性事業，在我國目前經濟尚不發達的情況下，更要注重全面規劃，避免重復建設等不必要的浪費。規劃是工作的目標，對全盤工作起了統領的作用。防洪規劃就是統領防洪工作的戰略布署，是防洪工作的基本依據。因此，防洪活動堅持全面規劃是防洪工作的一項重要原則。

　　二、根據防洪工作的特點及洪水災害所造成的嚴重后果，本法強調了防洪工作要堅持統籌兼顧的原則。所謂統籌兼顧，是指在防洪工作中必須兼顧上下游、左右岸、干支流的關系，局部利益和整體利益的關系，重點防護和一般防護的關系。由于防洪工作是一項跨地區、跨部門的綜合性活動，涉及方方面面，與百姓的生活息息相關。因此，防洪工作必須統籌兼顧，謹防顧此失彼，努力用最低的代價獲得最高的防洪效益。

　　三、防洪工作一是要預防，二是要治理，其中預防更為重要。作好預防工作，就是要做到未雨綢繆，有備無患。預防為主，要求人們在思想上高度重視，行動上堅持不懈地抓好防洪工作。洪澇災害，是一種自然災害，人類不可能完全避免，但是人類可以通過采取一些措施，如根據氣候變化情況及地理特點等對洪水來臨的時間和程度進行綜合分析，制定防汛抗洪的應急預案，修建高標準的防洪堤壩，加強薄弱環節的建設，加強上游的水土保持等等措施來防治洪災。只有長期的不間斷的做好預防工作，洪水來臨時，才能夠及時、穩妥地采取各種應急措施，減少洪水給人類造成的損失。

　　四、如前述，洪水的成因涉及地理、環境、氣候等多種因素，因此，防治洪水是一項包括修筑堤壩，科學利用水庫，抓好國土整治，防治水土流失等在內的系統工程。只有采取多種措施，進行綜合治理，形成綜合的防洪體系，才能有效地治理洪水，偏廢了任何一方，都會使防洪工作陷于困境。1998年我國長江和松花江、嫩江所遭遇的流域性特大洪水，主要是由于氣候異常所造成的，但洪水來勢如此兇猛，與多年來上游地區亂砍濫伐森林，植被破壞及修建阻水工程，河道不暢等等都有重大關系。如果不立即著手進行森林保護工作，防治水土流失，不進行小流域的治理，疏浚河道，只靠修筑堤壩是難以從根本上擋住洪水的。這使我們進一步認識到綜合治理的重要性。綜合治理還包括根據水的特性，通過治理，變水害為水利，為干旱地區提供水資源。歷史的經驗告訴我們，采取單一措施進行防洪，其效果是有限的，只有采取綜合措施，進行系統防治，才是防治洪水的根本途徑。因此，本法將綜合治理作為一項基本原則確定下來。

　　五、防洪工作還須遵循一個重要原則即局部利益服從全局利益的原則。這個原則適用于我國防洪工作的各個方面，其中包括對蓄滯洪區的規定。我國一方面地域遼闊，洪澇災害頻繁，同時由于經濟發展水平所限，全社會用于修建水利工程設施的投入難以滿足抵御各種標準的洪水侵襲的要求，防洪能力十分有限。在這種情況下，為了將洪水損失減少到最低，不得已時只能犧牲局部利益以保大局。根據這一實際情況，國家在長江、黃河、淮河、海河等流域開辟了98處蓄滯洪區，在遇到較大洪水時，動用蓄滯洪區分蓄洪水，以確保重點地區的防洪安全。強調局部利益服從全局利益就是強調從大局出發，從全國人民的整體利益出發，從某一地區的大多數人的利益出發來處理防汛抗洪事務，用盡量少的犧牲換取盡量多的人員生命和財產的安全。實踐中，由于啟用蓄滯洪區主要涉及到該地區內人民群眾的財產和經濟利益，涉及人民群眾的生命安全，一些地區的領導在洪水泛濫，大壩面臨決堤的情況下，往往不敢下命令啟用蓄滯洪區，使國家防汛抗洪的統一領導和具體布署難以貫徹執行。因此，堅持局部利益服從全局利益的原則，對實踐有直接的指導意義，無論是領導同志還是普通群眾，都要牢固樹立從大局出發的思想，洪水無情，只有在必要時勇于舍小家，保大家，才能使洪水得到有效的遏制，降低所受到的損失。