【合同效力】違反行政規(guī)章和地方性法規(guī)的強制性規(guī)定的合同的效力

合同法第52條第(5)項和《合同法解釋(一)》第4條均規(guī)定確認合同無效，只能以法律和行政法規(guī)為依據(jù)，不得以地方性法規(guī)、行政規(guī)章為依據(jù)，對于減少無效合同的數(shù)量、維護合同自由，尤其是維護法制的統(tǒng)一性，有著重要的現(xiàn)實意義。但在中國目前，完全適用本條有相當(dāng)困難。主要原因是法律、行政法規(guī)具有滯后性，一些交易，如企業(yè)之間互相借貸、違規(guī)進行對外擔(dān)保等，從維護社會公共利益尤其是經(jīng)濟秩序的健康穩(wěn)定出發(fā)必須禁止，事實上也已有行政規(guī)章或地方性法規(guī)查禁，但法律、行政法規(guī)來不及規(guī)定或不便規(guī)定，此時依據(jù)行政規(guī)章和地方性法規(guī)確認無效屬于違法;不確認無效將嚴(yán)重損害社會公共利益，法院處于兩難境地。以對外擔(dān)保為例：中國人民銀行《境內(nèi)機構(gòu)對外擔(dān)保管理辦法》和國家外匯管理局《境內(nèi)機構(gòu)對外擔(dān)保管理辦法實施細則》規(guī)定：未經(jīng)外管局批準(zhǔn)或登記的對外擔(dān)保合同無效。例如，境內(nèi)機構(gòu)為外商投資企業(yè)注冊資本、外商投資企業(yè)中的外方投資部分的對外債務(wù)提供擔(dān)保的無效;擔(dān)保人為境外機構(gòu)向境內(nèi)債權(quán)人提供擔(dān)保的，未經(jīng)外管局批準(zhǔn)或登記的，擔(dān)保合同無效;無權(quán)經(jīng)營外匯擔(dān)保業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)、無外匯收入的非金融性質(zhì)的企業(yè)法人提供外匯擔(dān)保的，擔(dān)保合同無效;主合同變更或者債權(quán)人將對外擔(dān)保合同項下的權(quán)利轉(zhuǎn)讓，未經(jīng)擔(dān)保人同意和外管局批準(zhǔn)的，擔(dān)保人免責(zé)。最高人民法院在制定《擔(dān)保法解釋》的過程中，對違反上述規(guī)定的行為應(yīng)否確認無效、依據(jù)什么確定無效存在兩種意見：一種意見認為，一些國內(nèi)企業(yè)在利用外資時，違反國家有關(guān)法律和政策規(guī)定，對外商承諾所謂的優(yōu)惠條件，為外商投資的股本貸款提供擔(dān)保，為合作企業(yè)對外貸款提供擔(dān)保，從而將外債風(fēng)險轉(zhuǎn)移給國內(nèi)金融機構(gòu)和企業(yè)，加大了中方的籌資成本和風(fēng)險，損害了國家利益，直接或間接地形成了中方債務(wù)。外商實際上是不出資，不擔(dān)風(fēng)險，卻取得利益，這與中外合資、中外合作企業(yè)法的基本原則相違背。鑒于涉外擔(dān)保關(guān)系到國家利益，應(yīng)當(dāng)予以一定的限制，本司法解釋應(yīng)當(dāng)承認外管局關(guān)于涉外擔(dān)保的規(guī)定，即對外擔(dān)保未經(jīng)批準(zhǔn)不能生效。另一種意見認為，中國人民銀行發(fā)布的《境內(nèi)機構(gòu)對外擔(dān)保管理辦法》作為認定擔(dān)保合同無效的依據(jù)，理由不足。對于批準(zhǔn)、登記問題，還是應(yīng)當(dāng)按照《合同法解釋(一)》第9條的精神辦理，給予適當(dāng)程度的放寬。最終，《擔(dān)保法解釋》采納了第一種意見。即對有關(guān)對外擔(dān)保的一些具體問題，現(xiàn)行法律或者行政法規(guī)沒有明確的規(guī)定，但是某些部門的行政規(guī)章卻有規(guī)定并且已在實際中適用，司法解釋對行政規(guī)章的部分規(guī)定予以吸收，作為司法解釋的依據(jù)。但這一解決問題的方式是否合理尚可探討①;即使合理，也只能解決個案問題。

我們認為，對于一些行政規(guī)章或地方性法規(guī)明文禁止但法律、行政法規(guī)沒有規(guī)定，基于維護國家利益和社會公共利益確有必要禁止的交易，可以考慮擴大合同法第52條“損害社會公共利益”的適用范圍，以“損害社會公共利益”為由認定無效，或直接依合同法的基本原則確認無效，這樣可在維護法律的尊嚴(yán)的同時兼顧現(xiàn)實的復(fù)雜性。前述《擔(dān)保法解釋》第6條的規(guī)定，實際上也是建立在不機械地理解合同法第52條及《解釋(一)》第4條，將法律、行政法規(guī)沒有明文禁止的一律認定為有效的思路上的。當(dāng)然對以“損害社會公共利益”或違反合同法的基本原則為由認定無效實踐中必須嚴(yán)格控制。即只能對違反并非維護部門利益和地方利益，也未和法律、行政法規(guī)相矛盾，且是維護社會經(jīng)濟秩序和交易安全所必須的行政規(guī)章或地方性法規(guī)的行為，以“損害社會公共利益”或違反合同法的基本原則為由認定無效。

地方性法規(guī)和行政規(guī)章屬于法律體系的組成部分，除不能作為認定合同無效的依據(jù)外，對當(dāng)事人有約束力。例如，可以作為認定事實和劃分責(zé)任的依據(jù)