[內(nèi)容提要]：

基于“司法不能干預(yù)行政”之理論，我國(guó)行政訴訟應(yīng)在訴訟和解、法院協(xié)調(diào)和法院調(diào)解三種制

度中選擇適用法院協(xié)調(diào)制度。在法院協(xié)調(diào)制度下，合意和解協(xié)議應(yīng)具有解決紛爭(zhēng)終止訴訟的效力，并且法院協(xié)調(diào)制度應(yīng)采取裁定書(shū)的結(jié)案形式終結(jié)訴訟。

[關(guān)鍵詞]：行政訴訟法院協(xié)調(diào)合意和解裁定

一、行政訴訟協(xié)調(diào)制度的選擇。

(一)訴訟和解、協(xié)調(diào)、調(diào)解。

1、訴訟和解、協(xié)調(diào)、調(diào)解的概念之厘清。

(1)訴訟和解。和解按爭(zhēng)議是否進(jìn)入訴訟程序，可以分為“非訴訟和解”和“訴訟和解”?！胺窃V訟和解”就是指爭(zhēng)議還沒(méi)有進(jìn)入訴訟程序，爭(zhēng)議的當(dāng)事人各方即“合意和解”?！胺窃V訟和解”只有定紛止?fàn)幹δ芏鴽](méi)有終結(jié)訴訟之效力?！霸V訟和解”是指爭(zhēng)議已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序，且在訴訟程序還沒(méi)有終結(jié)前，爭(zhēng)議的當(dāng)事人各方“合意和解”?！霸V訟和解”既有定紛止?fàn)幹δ?，又有終結(jié)訴訟之效力?！胺窃V訟和解”與“訴訟和解”其“合意和解”協(xié)議都是基于當(dāng)事人的自主協(xié)商而達(dá)成，沒(méi)有任何外來(lái)壓力的干撓和強(qiáng)制，并且也沒(méi)有任何第三人的參與和協(xié)調(diào)，完全基于當(dāng)事人各方的平等自愿，自主協(xié)商而達(dá)成?！爸徊贿^(guò)訴訟和解協(xié)議要經(jīng)過(guò)法官的審查和確認(rèn)后記入筆錄，或依協(xié)議作出裁判以解決糾紛終結(jié)訴訟”。[1]

(2)協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)，按中國(guó)社會(huì)科學(xué)院語(yǔ)言研究所的觀點(diǎn)有兩個(gè)意思：一是配合適當(dāng);二是使配合的適當(dāng)。[2]可見(jiàn)，協(xié)調(diào)必須有第三方的介入和努力。法院協(xié)調(diào)，應(yīng)該是指在當(dāng)事人訴訟的“合意和解”過(guò)程中，法院或法官主動(dòng)參與，并通過(guò)自身的工作，引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成“合意和解”協(xié)議。法院協(xié)調(diào)既是當(dāng)事人處分權(quán)的體現(xiàn)，又是法院“準(zhǔn)審判職能”[3]的體現(xiàn)。針對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，“合意和解”協(xié)議的達(dá)成仍然是基于當(dāng)事人的平等自愿協(xié)商為基礎(chǔ)，對(duì)自己的實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利作出自由處分，以解決紛爭(zhēng)終止訴訟。對(duì)法院來(lái)說(shuō)則是“準(zhǔn)審判職能”的體現(xiàn)。法院或法官的工作，主要是給當(dāng)事人各方提供“合意和解”的便利條件，指出各方當(dāng)事人將訴訟進(jìn)行下去將要可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)，讓當(dāng)事人明了法理，知曉是非，讓當(dāng)事人各方自主自愿進(jìn)行利益衡量，以便達(dá)成“合意和解”協(xié)議。因此，在訴訟協(xié)調(diào)“合意和解”過(guò)程中，法院或法官雖然積極參與，但只能起“引導(dǎo)”作用，“合意和解”協(xié)議的達(dá)成仍然是基于當(dāng)事人各方的自主自愿，而且法院或法官一般也不能擬定“合意和解”協(xié)議后再去做協(xié)調(diào)工作。

(3)調(diào)解。法院調(diào)解是法院作為第三人，通過(guò)法院或法官自身的努力，在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上就爭(zhēng)議的事實(shí)或事項(xiàng)促使當(dāng)事人平等協(xié)商達(dá)成“合意和解”協(xié)議，以解決紛爭(zhēng)終止訴訟。[4]“法院調(diào)解既是當(dāng)事人處分權(quán)的表現(xiàn)又是人民法院審判職能的表現(xiàn)?！盵5]針對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，“合意和解”協(xié)議的達(dá)成仍然是基于當(dāng)事人平等自愿協(xié)商為前提，并對(duì)自己的實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利作出處分，以解決紛爭(zhēng)終止訴訟。針對(duì)法院來(lái)說(shuō)，促使當(dāng)事人“合意和解”協(xié)議的達(dá)成以解決紛爭(zhēng)終止訴訟是其審判權(quán)行使的體現(xiàn)。法院在“合意和解”過(guò)程中，應(yīng)積極參與，行使調(diào)解的審判職能，既析法明理，又努力促使當(dāng)事人“合意和解”協(xié)議的達(dá)成，甚至可以擬定調(diào)解協(xié)議后去做調(diào)解工作。在當(dāng)事人“合意和解”的過(guò)程中，法院不僅起到“引導(dǎo)”作用，而且起到積極的“促進(jìn)”作用。

2、訴訟和解、協(xié)調(diào)、調(diào)解三者之間的區(qū)別與聯(lián)系。

訴訟和解、協(xié)調(diào)、調(diào)解是三種具有較多共同點(diǎn)的糾紛解決機(jī)制：第一，三者的制度基礎(chǔ)相同。都是建立在當(dāng)事人“合意和解”的基礎(chǔ)上，并且都是其實(shí)體權(quán)利或訴訟權(quán)利自由處分的體現(xiàn)。第二，“合意和解”協(xié)議的效力都必須經(jīng)過(guò)法官的審查和確認(rèn)。第三，三者都有解決紛爭(zhēng)終止訴訟的功能。

但是訴訟和解、協(xié)調(diào)、調(diào)解畢竟是三種不同的糾紛解決機(jī)制：第一，三者的立法理念迥異。訴訟和解立法的出發(fā)點(diǎn)在于當(dāng)事人方面，從當(dāng)事人自主自律達(dá)成合意的角度說(shuō)明問(wèn)題，而法官的職權(quán)活動(dòng)無(wú)論多么積極都被視為合意的外因，當(dāng)事人是立法設(shè)計(jì)的核心。而法院協(xié)調(diào)與法院調(diào)解立法的出發(fā)點(diǎn)包括兩個(gè)方面，既強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人權(quán)利的自由處分權(quán)，又強(qiáng)調(diào)法院的職權(quán)行為。只不過(guò)在職權(quán)行為的體現(xiàn)上法院協(xié)調(diào)要弱于法院調(diào)解。但是在當(dāng)事人的“合意和解”過(guò)程中，法院都必須充當(dāng)積極主動(dòng)的角色，強(qiáng)調(diào)自己的職權(quán)作用。制度的設(shè)計(jì)一般較注重圍繞著如何有利于法院的協(xié)調(diào)或調(diào)解工作如何有利于法院職能作用的發(fā)揮為核心而設(shè)計(jì)。第二，法官在三者中所起的作用有差異。訴訟和解，法官一般不直接介入。法院協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)法官應(yīng)主動(dòng)介入，但只起“引導(dǎo)”作用。法院調(diào)解，不僅強(qiáng)調(diào)法官應(yīng)主動(dòng)介入，而且應(yīng)起到積極的“促進(jìn)”作用。

(二)行政訴訟應(yīng)選擇引入?yún)f(xié)調(diào)制度。

在訴訟和解、法院協(xié)調(diào)、法院調(diào)解三者之間，筆者認(rèn)為我國(guó)行政訴訟應(yīng)選擇引入法院協(xié)調(diào)制度。

1、訴訟和解只強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的“自治”，因而不能發(fā)揮法院的積極主動(dòng)的“引導(dǎo)”或“促進(jìn)”作用，當(dāng)事人“合意和解”效率低下，而且“合意和解”的質(zhì)量不高，數(shù)量不多，起不到發(fā)揮“合意和解”定紛止?fàn)幗K止訴訟功能的作用。另外，筆者認(rèn)為行政訴訟本來(lái)就存在著訴訟和解制度，《行政訴訟法》第五十一條規(guī)定：“人民法院對(duì)行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請(qǐng)撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定”。[6]原告申請(qǐng)撤訴的案件其中不乏行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人或利害關(guān)系人“合意和解”達(dá)成協(xié)議的結(jié)果?！安贿m用調(diào)解原則并不排斥人民法院在裁決前，對(duì)雙方當(dāng)事人做思想工作，促使有錯(cuò)誤的一方當(dāng)事人認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤。如果是原告人認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，就要由原告人主動(dòng)撤訴;如果是被告人認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，就要由被告人主動(dòng)撤消具體行政行為，取得原告人諒解，再由原告人撤訴?！盵7]因此，行政訴訟再引入訴訟和解制度實(shí)無(wú)必要。

2、“司法不能干預(yù)行政”，行政訴訟也不宜引入法院調(diào)解制度。行政訴訟有其自身的特殊性，就實(shí)體權(quán)利來(lái)說(shuō)，它是“公權(quán)力”與“私權(quán)利”的對(duì)抗，不同于民事訴訟完全是平等主體之間的“私權(quán)利”紛爭(zhēng)?；谛姓V訟的特殊性，按照“三權(quán)分立”理論，作為公權(quán)力的行政權(quán)具有獨(dú)立性，“司法不能干預(yù)行政”而越俎代庖?！岸ㄔ旱恼{(diào)解制度，偏重于強(qiáng)調(diào)法院的職權(quán)行為，當(dāng)事人只是作為法院調(diào)解工作的對(duì)象，法院在當(dāng)事人的‘合意和解’過(guò)程中起著積極的主導(dǎo)作用”。[8]行政訴訟如引入法院調(diào)解制度有“司法干預(yù)行政”越俎代庖之嫌疑。

3、行政訴訟應(yīng)引入法院協(xié)調(diào)制度。法院協(xié)調(diào)既可以調(diào)動(dòng)法院引導(dǎo)當(dāng)事人“合意和解”的積極性，又可以避免“司法干預(yù)行政”越俎代庖之嫌疑。法院協(xié)調(diào)不同于訴訟和解只強(qiáng)調(diào)“自治”而使法院只處于消極的等待狀態(tài)，法院協(xié)調(diào)強(qiáng)調(diào)法院在當(dāng)事人的“合意和解”過(guò)程中應(yīng)起到積極的“引導(dǎo)”作用，從而調(diào)動(dòng)法院引導(dǎo)當(dāng)事人“合意和解”的積極性。法院協(xié)調(diào)不同于法院調(diào)解，法院協(xié)調(diào)在當(dāng)事人的“合意和解”過(guò)程中只起到“引導(dǎo)”作用，而法院調(diào)解卻必須起到“促進(jìn)”作用。因此，法院協(xié)調(diào)符合“司法不能干預(yù)行政”之法理。

二、行政訴訟法院協(xié)調(diào)制度下“合意和解”協(xié)議的效力。

(一)“合意和解”協(xié)議的性質(zhì)。

針對(duì)民事訴訟，“合意和解”協(xié)議的性質(zhì)有三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是“私法契約”?！昂弦夂徒狻眳f(xié)議雖然都要經(jīng)過(guò)法官的審查和確認(rèn)后才能賦予法律效力，但是最核心的基礎(chǔ)還是當(dāng)事人“合意”的自治，是當(dāng)事人自決解決糾紛而平等自愿協(xié)商達(dá)成的協(xié)議。第二種觀點(diǎn)是“替代性裁判文書(shū)”。因?yàn)樗侨嗣穹ㄔ盒惺箤徟袡?quán)進(jìn)行訴訟活動(dòng)的結(jié)果，而且經(jīng)過(guò)人民法院的審查和確認(rèn)后具有與裁判文書(shū)同等的法律效力。第三種觀點(diǎn)是“混合說(shuō)”?！昂弦夂徒狻眳f(xié)議，既具有“私法契約”的性質(zhì)，又具有“替代性裁判文書(shū)”的性質(zhì)。針對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)，是一種解決糾紛終結(jié)訴訟的“民事協(xié)議”。針對(duì)人民法院來(lái)說(shuō)，則是一種行使審判權(quán)的體現(xiàn)。[9]筆者同意第三種觀點(diǎn)。“訴訟中的合意和解”畢竟不同于“訴訟外的合意和解”，“訴訟外的合意和解”也就是“非訴訟合意和解”，因糾紛沒(méi)有進(jìn)入訴訟程序，完全是當(dāng)事人“私權(quán)自治”的體現(xiàn)，而且也沒(méi)有得到作為國(guó)家公權(quán)力的司法權(quán)監(jiān)督，可以說(shuō)是一種“民事契約”。但是“訴訟中的合意和解”不僅僅是“私權(quán)自治”，而且要受到司法權(quán)的監(jiān)督審核，并且“合意和解”的過(guò)程也往往體現(xiàn)著法院審判權(quán)行使的過(guò)程。因此，“訴訟中的合意和解”應(yīng)該既是一種“民事契約”，又是一種“替代性裁判文書(shū)”。借鑒民事訴訟“合意和解”的理論，筆者認(rèn)為，行政訴訟法院協(xié)調(diào)制度下“合意和解”協(xié)議，既是一種“公法契約”，又是一種“替代性裁判文書(shū)”?！肮ㄆ跫s”，是因?yàn)樾姓V訟中“合意和解”協(xié)議的當(dāng)事人雙方是處于不平等地位的行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人(或利害關(guān)系人)，包含著行政權(quán)的職能在里面，體現(xiàn)著“公權(quán)力”對(duì)“私權(quán)利”的管理功能，它因而是一種行政法上的“公法契約”。而“替代性裁判文書(shū)”則和民事訴訟的法理一樣?！靶姓V訟中采用調(diào)解是當(dāng)事人以行政法上的權(quán)利義務(wù)為處分標(biāo)的合意行為，調(diào)解協(xié)議或文書(shū)與判決書(shū)的效力相當(dāng)，可以作為強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)。”[10]

(二)“合意和解”協(xié)議的效力

1、定紛止?fàn)帯！昂弦夂徒狻眳f(xié)議應(yīng)具有定紛止?fàn)幍男Я?，這也是“合意和解”協(xié)議得以存在的理論基礎(chǔ)，并且這也是不難理解的。

2、終止訴訟。由于紛爭(zhēng)已進(jìn)入訴訟程序，有作為國(guó)家公權(quán)力的司法權(quán)在運(yùn)作。因此，“訴訟中的合意和解”協(xié)議也必須具有終結(jié)訴訟的效力。當(dāng)然，這種功能的發(fā)揮必須經(jīng)過(guò)司法權(quán)對(duì)“合意和解”協(xié)議合法性的審核和確認(rèn)。

三、結(jié)案方式。

關(guān)于法院協(xié)調(diào)制度下，行政訴訟案件“合意和解”的結(jié)案方式有多種觀點(diǎn)：

一是“調(diào)解書(shū)”形式結(jié)案。該觀點(diǎn)又分兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)將行政訴訟完全等同于民事訴訟中的調(diào)解。“確定調(diào)解結(jié)案為與裁判并列的法定結(jié)案方式之一，這是行政訴訟調(diào)解制度建立的標(biāo)志。調(diào)解結(jié)案不應(yīng)被視為行政訴訟結(jié)案的另類，行政訴訟中應(yīng)當(dāng)還其應(yīng)有的地位。根據(jù)法官主持下的和解筆錄或當(dāng)事人提交的和解協(xié)議，然后制作格式化的法律文書(shū)‘調(diào)解書(shū)’?！{(diào)解書(shū)’簡(jiǎn)短反映訴訟過(guò)程和案件基本事實(shí)，既體現(xiàn)了對(duì)法官勞動(dòng)的尊重，亦能反映基本的法理，便于總結(jié)行政審判經(jīng)驗(yàn)。調(diào)解達(dá)成協(xié)議，人民法院應(yīng)制作調(diào)解書(shū)，調(diào)解書(shū)應(yīng)當(dāng)寫(xiě)明訴訟請(qǐng)求、案件的事實(shí)和調(diào)解結(jié)果?！盵11]第二種觀點(diǎn)認(rèn)為“行政訴訟應(yīng)建立有限調(diào)解制度。法院應(yīng)對(duì)被訴具體行政行為結(jié)合由被告行政機(jī)關(guān)認(rèn)可后的原告與第三人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，依據(jù)非訴訟執(zhí)行案件對(duì)被訴具體行政行為合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的審查原則，出具調(diào)解書(shū)中予以確認(rèn)”。[12]

二是“書(shū)面協(xié)議”形式結(jié)案。“確定調(diào)解為法定結(jié)案方式之一。通過(guò)修改法律，應(yīng)當(dāng)允許人民法院以和解筆錄或當(dāng)事人提交的和解協(xié)議的書(shū)面形式結(jié)案，這是行政訴訟調(diào)解制度建立的標(biāo)志。它不同于目前法院對(duì)因被告改變被訴具體行政行為原告申請(qǐng)撤訴予以準(zhǔn)許的結(jié)案方式，后者實(shí)際上是受法律空間的壓迫不得己而為之，這種結(jié)案方式常常給人以原告自我妥協(xié)的錯(cuò)覺(jué)，而且掩蓋了法官的勞動(dòng)，并且反映到統(tǒng)計(jì)數(shù)字上造成了整個(gè)訴訟制度的失衡?！盵13]

三是出具“終止審查決定書(shū)”形式結(jié)案?！皩彶闄C(jī)關(guān)認(rèn)可當(dāng)事人之間達(dá)成的協(xié)議后，直接出具終止審查決定書(shū)等法律文書(shū)終結(jié)案件。該決定具有終局性，當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)商意見(jiàn)包含在法律文書(shū)中，具有強(qiáng)制執(zhí)行力?！盵14]

國(guó)外立法也有兩種模式：一種是以英美兩國(guó)為代表的將“和解協(xié)議”做成“合意判決”的模式。英國(guó)和美國(guó)的民事訴訟法理論均把訴訟上和解看作私法行為，因此僅和解本身并不當(dāng)然發(fā)生與判決相同的效力。當(dāng)事人要讓其和解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行力，必須申請(qǐng)法院按其協(xié)議內(nèi)容作出“合意判決”。[15]另一種是將“和解協(xié)議”記入筆錄即生效力的模式。較為典型的是德國(guó)和日本的立法?！鞍凑盏聡?guó)民事訴訟法，和解是當(dāng)事人的協(xié)議，只能記錄在訴訟記錄上。”但由于其具有訴訟行為的性質(zhì)，“所以應(yīng)受民事訴訟法的管轄，按照《聯(lián)邦德國(guó)民事訴訟法》796.1，和解雖非裁判，但具有強(qiáng)制執(zhí)行力?！比毡久袷略V訟法第144條規(guī)定：“應(yīng)將當(dāng)事人和解記入筆錄;第203條規(guī)定，和解一記入筆錄，即具有與判決同等的效力。”[16]

筆者認(rèn)為我國(guó)行政訴訟協(xié)調(diào)制度的結(jié)案方式應(yīng)采用“裁定書(shū)”的形式。一是對(duì)當(dāng)事人“合意和解”后，原告申請(qǐng)撤訴的案件，按傳統(tǒng)的結(jié)案方式裁定準(zhǔn)予撤訴。二是對(duì)當(dāng)事人“合意和解”后，原告不申請(qǐng)撤訴的案件，法院就“合意和解”協(xié)議的內(nèi)容、原被訴具體行政行為的效力、訴訟活動(dòng)的過(guò)程等相關(guān)問(wèn)題作出判斷后，裁定本案終止訴訟或終結(jié)訴訟。理由：第一，行政訴訟“法院協(xié)調(diào)”既是當(dāng)事人之間的“公法契約”行為，又是法院的職權(quán)行為，既有當(dāng)事人“自治”，又有司法權(quán)的“引導(dǎo)”，用裁定書(shū)的形式可以體現(xiàn)訴訟行為的性質(zhì)。第二，對(duì)“合意和解”協(xié)議的審查，包含著對(duì)被訴具體行政行為合法性的審查。按“具體行政行為的公定力”理論，不經(jīng)法定的程序和方式不能否認(rèn)具體行政行為的效力。而“合意和解”協(xié)議沒(méi)有否定被訴具體行政行為公定力的效力。第三，訴訟行為的中止或終結(jié)，當(dāng)事人雖具有促進(jìn)作用，但主動(dòng)權(quán)仍然掌握在法院手中，對(duì)當(dāng)事人中止或終結(jié)訴訟的行為是否準(zhǔn)許，必須由法院審查后決定。因此，“合意和解”協(xié)議并不當(dāng)然地中止或終結(jié)訴訟，其中止或終結(jié)訴訟的效力必須由審判權(quán)賦予。用“裁定書(shū)”的形成結(jié)案，正如準(zhǔn)予撤訴的裁定一樣，既能反映出當(dāng)事人的“自治”，又能體現(xiàn)出法院的“審判職能”。

裁定書(shū)的內(nèi)容可以敘述為，**訴*行政機(jī)關(guān)**一案，訴訟過(guò)程中，當(dāng)事人已達(dá)成如下“合意和解”協(xié)議，敘述協(xié)議內(nèi)容并就協(xié)議的合法性進(jìn)行判斷后作出確認(rèn)合法與否的認(rèn)定(這里主要是表明“合意和解”協(xié)議的合法性問(wèn)題)。接著就被訴具體行政行為與協(xié)議的關(guān)系作出判斷性敘述，鑒于協(xié)議已變更或部分撤銷了被訴具體行政行為，原被訴具體行政行為被變更或撤銷的部分不再具有法律效力，當(dāng)事人雙方應(yīng)按協(xié)議履行(這里主要是解決被訴具體行政行為的公定力問(wèn)題)。接著敘述，鑒于本案當(dāng)事人已“合意和解”，訴訟程序已訴有必要進(jìn)行下去，依照修改后的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第**條規(guī)定，裁定本案終止訴訟或終結(jié)訴訟。