[內(nèi)容提要]：

基于“司法不能干預(yù)行政”之理論，我國行政訴訟應(yīng)在訴訟和解、法院協(xié)調(diào)和法院調(diào)解三種制

度中選擇適用法院協(xié)調(diào)制度。在法院協(xié)調(diào)制度下，合意和解協(xié)議應(yīng)具有解決紛爭終止訴訟的效力，并且法院協(xié)調(diào)制度應(yīng)采取裁定書的結(jié)案形式終結(jié)訴訟。

[關(guān)鍵詞]：行政訴訟法院協(xié)調(diào)合意和解裁定

一、行政訴訟協(xié)調(diào)制度的選擇。

(一)訴訟和解、協(xié)調(diào)、調(diào)解。

1、訴訟和解、協(xié)調(diào)、調(diào)解的概念之厘清。

(1)訴訟和解。和解按爭議是否進(jìn)入訴訟程序，可以分為“非訴訟和解”和“訴訟和解”。“非訴訟和解”就是指爭議還沒有進(jìn)入訴訟程序，爭議的當(dāng)事人各方即“合意和解”。“非訴訟和解”只有定紛止?fàn)幹δ芏鴽]有終結(jié)訴訟之效力。“訴訟和解”是指爭議已經(jīng)進(jìn)入訴訟程序，且在訴訟程序還沒有終結(jié)前，爭議的當(dāng)事人各方“合意和解”。“訴訟和解”既有定紛止?fàn)幹δ埽钟薪K結(jié)訴訟之效力。“非訴訟和解”與“訴訟和解”其“合意和解”協(xié)議都是基于當(dāng)事人的自主協(xié)商而達(dá)成，沒有任何外來壓力的干撓和強(qiáng)制，并且也沒有任何第三人的參與和協(xié)調(diào)，完全基于當(dāng)事人各方的平等自愿，自主協(xié)商而達(dá)成。“只不過訴訟和解協(xié)議要經(jīng)過法官的審查和確認(rèn)后記入筆錄，或依協(xié)議作出裁判以解決糾紛終結(jié)訴訟”。[1]

(2)協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)，按中國社會科學(xué)院語言研究所的觀點(diǎn)有兩個意思：一是配合適當(dāng);二是使配合的適當(dāng)。[2]可見，協(xié)調(diào)必須有第三方的介入和努力。法院協(xié)調(diào)，應(yīng)該是指在當(dāng)事人訴訟的“合意和解”過程中，法院或法官主動參與，并通過自身的工作，引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成“合意和解”協(xié)議。法院協(xié)調(diào)既是當(dāng)事人處分權(quán)的體現(xiàn)，又是法院“準(zhǔn)審判職能”[3]的體現(xiàn)。針對當(dāng)事人來說，“合意和解”協(xié)議的達(dá)成仍然是基于當(dāng)事人的平等自愿協(xié)商為基礎(chǔ)，對自己的實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利作出自由處分，以解決紛爭終止訴訟。對法院來說則是“準(zhǔn)審判職能”的體現(xiàn)。法院或法官的工作，主要是給當(dāng)事人各方提供“合意和解”的便利條件，指出各方當(dāng)事人將訴訟進(jìn)行下去將要可能面臨的風(fēng)險負(fù)擔(dān)，讓當(dāng)事人明了法理，知曉是非，讓當(dāng)事人各方自主自愿進(jìn)行利益衡量，以便達(dá)成“合意和解”協(xié)議。因此，在訴訟協(xié)調(diào)“合意和解”過程中，法院或法官雖然積極參與，但只能起“引導(dǎo)”作用，“合意和解”協(xié)議的達(dá)成仍然是基于當(dāng)事人各方的自主自愿，而且法院或法官一般也不能擬定“合意和解”協(xié)議后再去做協(xié)調(diào)工作。

(3)調(diào)解。法院調(diào)解是法院作為第三人，通過法院或法官自身的努力，在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上就爭議的事實(shí)或事項(xiàng)促使當(dāng)事人平等協(xié)商達(dá)成“合意和解”協(xié)議，以解決紛爭終止訴訟。[4]“法院調(diào)解既是當(dāng)事人處分權(quán)的表現(xiàn)又是人民法院審判職能的表現(xiàn)。”[5]針對當(dāng)事人來說，“合意和解”協(xié)議的達(dá)成仍然是基于當(dāng)事人平等自愿協(xié)商為前提，并對自己的實(shí)體權(quán)利和訴訟權(quán)利作出處分，以解決紛爭終止訴訟。針對法院來說，促使當(dāng)事人“合意和解”協(xié)議的達(dá)成以解決紛爭終止訴訟是其審判權(quán)行使的體現(xiàn)。法院在“合意和解”過程中，應(yīng)積極參與，行使調(diào)解的審判職能，既析法明理，又努力促使當(dāng)事人“合意和解”協(xié)議的達(dá)成，甚至可以擬定調(diào)解協(xié)議后去做調(diào)解工作。在當(dāng)事人“合意和解”的過程中，法院不僅起到“引導(dǎo)”作用，而且起到積極的“促進(jìn)”作用。

2、訴訟和解、協(xié)調(diào)、調(diào)解三者之間的區(qū)別與聯(lián)系。

訴訟和解、協(xié)調(diào)、調(diào)解是三種具有較多共同點(diǎn)的糾紛解決機(jī)制：第一，三者的制度基礎(chǔ)相同。都是建立在當(dāng)事人“合意和解”的基礎(chǔ)上，并且都是其實(shí)體權(quán)利或訴訟權(quán)利自由處分的體現(xiàn)。第二，“合意和解”協(xié)議的效力都必須經(jīng)過法官的審查和確認(rèn)。第三，三者都有解決紛爭終止訴訟的功能。

但是訴訟和解、協(xié)調(diào)、調(diào)解畢竟是三種不同的糾紛解決機(jī)制：第一，三者的立法理念迥異。訴訟和解立法的出發(fā)點(diǎn)在于當(dāng)事人方面，從當(dāng)事人自主自律達(dá)成合意的角度說明問題，而法官的職權(quán)活動無論多么積極都被視為合意的外因，當(dāng)事人是立法設(shè)計的核心。而法院協(xié)調(diào)與法院調(diào)解立法的出發(fā)點(diǎn)包括兩個方面，既強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人權(quán)利的自由處分權(quán)，又強(qiáng)調(diào)法院的職權(quán)行為。只不過在職權(quán)行為的體現(xiàn)上法院協(xié)調(diào)要弱于法院調(diào)解。但是在當(dāng)事人的“合意和解”過程中，法院都必須充當(dāng)積極主動的角色，強(qiáng)調(diào)自己的職權(quán)作用。制度的設(shè)計一般較注重圍繞著如何有利于法院的協(xié)調(diào)或調(diào)解工作如何有利于法院職能作用的發(fā)揮為核心而設(shè)計。第二，法官在三者中所起的作用有差異。訴訟和解，法官一般不直接介入。法院協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)法官應(yīng)主動介入，但只起“引導(dǎo)”作用。法院調(diào)解，不僅強(qiáng)調(diào)法官應(yīng)主動介入，而且應(yīng)起到積極的“促進(jìn)”作用。

(二)行政訴訟應(yīng)選擇引入?yún)f(xié)調(diào)制度。

在訴訟和解、法院協(xié)調(diào)、法院調(diào)解三者之間，筆者認(rèn)為我國行政訴訟應(yīng)選擇引入法院協(xié)調(diào)制度。

1、訴訟和解只強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的“自治”，因而不能發(fā)揮法院的積極主動的“引導(dǎo)”或“促進(jìn)”作用，當(dāng)事人“合意和解”效率低下，而且“合意和解”的質(zhì)量不高，數(shù)量不多，起不到發(fā)揮“合意和解”定紛止?fàn)幗K止訴訟功能的作用。另外，筆者認(rèn)為行政訴訟本來就存在著訴訟和解制度，《行政訴訟法》第五十一條規(guī)定：“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定”。[6]原告申請撤訴的案件其中不乏行政機(jī)關(guān)與行政相對人或利害關(guān)系人“合意和解”達(dá)成協(xié)議的結(jié)果。“不適用調(diào)解原則并不排斥人民法院在裁決前，對雙方當(dāng)事人做思想工作，促使有錯誤的一方當(dāng)事人認(rèn)識錯誤。如果是原告人認(rèn)識錯誤，就要由原告人主動撤訴;如果是被告人認(rèn)識錯誤，就要由被告人主動撤消具體行政行為，取得原告人諒解，再由原告人撤訴。”[7]因此，行政訴訟再引入訴訟和解制度實(shí)無必要。

2、“司法不能干預(yù)行政”，行政訴訟也不宜引入法院調(diào)解制度。行政訴訟有其自身的特殊性，就實(shí)體權(quán)利來說，它是“公權(quán)力”與“私權(quán)利”的對抗，不同于民事訴訟完全是平等主體之間的“私權(quán)利”紛爭。基于行政訴訟的特殊性，按照“三權(quán)分立”理論，作為公權(quán)力的行政權(quán)具有獨(dú)立性，“司法不能干預(yù)行政”而越俎代庖。“而法院的調(diào)解制度，偏重于強(qiáng)調(diào)法院的職權(quán)行為，當(dāng)事人只是作為法院調(diào)解工作的對象，法院在當(dāng)事人的‘合意和解’過程中起著積極的主導(dǎo)作用”。[8]行政訴訟如引入法院調(diào)解制度有“司法干預(yù)行政”越俎代庖之嫌疑。

3、行政訴訟應(yīng)引入法院協(xié)調(diào)制度。法院協(xié)調(diào)既可以調(diào)動法院引導(dǎo)當(dāng)事人“合意和解”的積極性，又可以避免“司法干預(yù)行政”越俎代庖之嫌疑。法院協(xié)調(diào)不同于訴訟和解只強(qiáng)調(diào)“自治”而使法院只處于消極的等待狀態(tài)，法院協(xié)調(diào)強(qiáng)調(diào)法院在當(dāng)事人的“合意和解”過程中應(yīng)起到積極的“引導(dǎo)”作用，從而調(diào)動法院引導(dǎo)當(dāng)事人“合意和解”的積極性。法院協(xié)調(diào)不同于法院調(diào)解，法院協(xié)調(diào)在當(dāng)事人的“合意和解”過程中只起到“引導(dǎo)”作用，而法院調(diào)解卻必須起到“促進(jìn)”作用。因此，法院協(xié)調(diào)符合“司法不能干預(yù)行政”之法理。

二、行政訴訟法院協(xié)調(diào)制度下“合意和解”協(xié)議的效力。

(一)“合意和解”協(xié)議的性質(zhì)。

針對民事訴訟，“合意和解”協(xié)議的性質(zhì)有三種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)是“私法契約”。“合意和解”協(xié)議雖然都要經(jīng)過法官的審查和確認(rèn)后才能賦予法律效力，但是最核心的基礎(chǔ)還是當(dāng)事人“合意”的自治，是當(dāng)事人自決解決糾紛而平等自愿協(xié)商達(dá)成的協(xié)議。第二種觀點(diǎn)是“替代性裁判文書”。因?yàn)樗侨嗣穹ㄔ盒惺箤徟袡?quán)進(jìn)行訴訟活動的結(jié)果，而且經(jīng)過人民法院的審查和確認(rèn)后具有與裁判文書同等的法律效力。第三種觀點(diǎn)是“混合說”。“合意和解”協(xié)議，既具有“私法契約”的性質(zhì)，又具有“替代性裁判文書”的性質(zhì)。針對當(dāng)事人來說，是一種解決糾紛終結(jié)訴訟的“民事協(xié)議”。針對人民法院來說，則是一種行使審判權(quán)的體現(xiàn)。[9]筆者同意第三種觀點(diǎn)。“訴訟中的合意和解”畢竟不同于“訴訟外的合意和解”，“訴訟外的合意和解”也就是“非訴訟合意和解”，因糾紛沒有進(jìn)入訴訟程序，完全是當(dāng)事人“私權(quán)自治”的體現(xiàn)，而且也沒有得到作為國家公權(quán)力的司法權(quán)監(jiān)督，可以說是一種“民事契約”。但是“訴訟中的合意和解”不僅僅是“私權(quán)自治”，而且要受到司法權(quán)的監(jiān)督審核，并且“合意和解”的過程也往往體現(xiàn)著法院審判權(quán)行使的過程。因此，“訴訟中的合意和解”應(yīng)該既是一種“民事契約”，又是一種“替代性裁判文書”。借鑒民事訴訟“合意和解”的理論，筆者認(rèn)為，行政訴訟法院協(xié)調(diào)制度下“合意和解”協(xié)議，既是一種“公法契約”，又是一種“替代性裁判文書”。“公法契約”，是因?yàn)樾姓V訟中“合意和解”協(xié)議的當(dāng)事人雙方是處于不平等地位的行政機(jī)關(guān)和行政相對人(或利害關(guān)系人)，包含著行政權(quán)的職能在里面，體現(xiàn)著“公權(quán)力”對“私權(quán)利”的管理功能，它因而是一種行政法上的“公法契約”。而“替代性裁判文書”則和民事訴訟的法理一樣。“行政訴訟中采用調(diào)解是當(dāng)事人以行政法上的權(quán)利義務(wù)為處分標(biāo)的合意行為，調(diào)解協(xié)議或文書與判決書的效力相當(dāng)，可以作為強(qiáng)制執(zhí)行的依據(jù)。”[10]

(二)“合意和解”協(xié)議的效力

1、定紛止?fàn)帯！昂弦夂徒狻眳f(xié)議應(yīng)具有定紛止?fàn)幍男ЯΓ@也是“合意和解”協(xié)議得以存在的理論基礎(chǔ)，并且這也是不難理解的。

2、終止訴訟。由于紛爭已進(jìn)入訴訟程序，有作為國家公權(quán)力的司法權(quán)在運(yùn)作。因此，“訴訟中的合意和解”協(xié)議也必須具有終結(jié)訴訟的效力。當(dāng)然，這種功能的發(fā)揮必須經(jīng)過司法權(quán)對“合意和解”協(xié)議合法性的審核和確認(rèn)。

三、結(jié)案方式。

關(guān)于法院協(xié)調(diào)制度下，行政訴訟案件“合意和解”的結(jié)案方式有多種觀點(diǎn)：

一是“調(diào)解書”形式結(jié)案。該觀點(diǎn)又分兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)將行政訴訟完全等同于民事訴訟中的調(diào)解。“確定調(diào)解結(jié)案為與裁判并列的法定結(jié)案方式之一，這是行政訴訟調(diào)解制度建立的標(biāo)志。調(diào)解結(jié)案不應(yīng)被視為行政訴訟結(jié)案的另類，行政訴訟中應(yīng)當(dāng)還其應(yīng)有的地位。根據(jù)法官主持下的和解筆錄或當(dāng)事人提交的和解協(xié)議，然后制作格式化的法律文書‘調(diào)解書’。‘調(diào)解書’簡短反映訴訟過程和案件基本事實(shí)，既體現(xiàn)了對法官勞動的尊重，亦能反映基本的法理，便于總結(jié)行政審判經(jīng)驗(yàn)。調(diào)解達(dá)成協(xié)議，人民法院應(yīng)制作調(diào)解書，調(diào)解書應(yīng)當(dāng)寫明訴訟請求、案件的事實(shí)和調(diào)解結(jié)果。”[11]第二種觀點(diǎn)認(rèn)為“行政訴訟應(yīng)建立有限調(diào)解制度。法院應(yīng)對被訴具體行政行為結(jié)合由被告行政機(jī)關(guān)認(rèn)可后的原告與第三人達(dá)成的調(diào)解協(xié)議，依據(jù)非訴訟執(zhí)行案件對被訴具體行政行為合法性審查標(biāo)準(zhǔn)的審查原則，出具調(diào)解書中予以確認(rèn)”。[12]

二是“書面協(xié)議”形式結(jié)案。“確定調(diào)解為法定結(jié)案方式之一。通過修改法律，應(yīng)當(dāng)允許人民法院以和解筆錄或當(dāng)事人提交的和解協(xié)議的書面形式結(jié)案，這是行政訴訟調(diào)解制度建立的標(biāo)志。它不同于目前法院對因被告改變被訴具體行政行為原告申請撤訴予以準(zhǔn)許的結(jié)案方式，后者實(shí)際上是受法律空間的壓迫不得己而為之，這種結(jié)案方式常常給人以原告自我妥協(xié)的錯覺，而且掩蓋了法官的勞動，并且反映到統(tǒng)計數(shù)字上造成了整個訴訟制度的失衡。”[13]

三是出具“終止審查決定書”形式結(jié)案。“審查機(jī)關(guān)認(rèn)可當(dāng)事人之間達(dá)成的協(xié)議后，直接出具終止審查決定書等法律文書終結(jié)案件。該決定具有終局性，當(dāng)事人達(dá)成的協(xié)商意見包含在法律文書中，具有強(qiáng)制執(zhí)行力。”[14]

國外立法也有兩種模式：一種是以英美兩國為代表的將“和解協(xié)議”做成“合意判決”的模式。英國和美國的民事訴訟法理論均把訴訟上和解看作私法行為，因此僅和解本身并不當(dāng)然發(fā)生與判決相同的效力。當(dāng)事人要讓其和解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行力，必須申請法院按其協(xié)議內(nèi)容作出“合意判決”。[15]另一種是將“和解協(xié)議”記入筆錄即生效力的模式。較為典型的是德國和日本的立法。“按照德國民事訴訟法，和解是當(dāng)事人的協(xié)議，只能記錄在訴訟記錄上。”但由于其具有訴訟行為的性質(zhì)，“所以應(yīng)受民事訴訟法的管轄，按照《聯(lián)邦德國民事訴訟法》796.1，和解雖非裁判，但具有強(qiáng)制執(zhí)行力。”日本民事訴訟法第144條規(guī)定：“應(yīng)將當(dāng)事人和解記入筆錄;第203條規(guī)定，和解一記入筆錄，即具有與判決同等的效力。”[16]

筆者認(rèn)為我國行政訴訟協(xié)調(diào)制度的結(jié)案方式應(yīng)采用“裁定書”的形式。一是對當(dāng)事人“合意和解”后，原告申請撤訴的案件，按傳統(tǒng)的結(jié)案方式裁定準(zhǔn)予撤訴。二是對當(dāng)事人“合意和解”后，原告不申請撤訴的案件，法院就“合意和解”協(xié)議的內(nèi)容、原被訴具體行政行為的效力、訴訟活動的過程等相關(guān)問題作出判斷后，裁定本案終止訴訟或終結(jié)訴訟。理由：第一，行政訴訟“法院協(xié)調(diào)”既是當(dāng)事人之間的“公法契約”行為，又是法院的職權(quán)行為，既有當(dāng)事人“自治”，又有司法權(quán)的“引導(dǎo)”，用裁定書的形式可以體現(xiàn)訴訟行為的性質(zhì)。第二，對“合意和解”協(xié)議的審查，包含著對被訴具體行政行為合法性的審查。按“具體行政行為的公定力”理論，不經(jīng)法定的程序和方式不能否認(rèn)具體行政行為的效力。而“合意和解”協(xié)議沒有否定被訴具體行政行為公定力的效力。第三，訴訟行為的中止或終結(jié)，當(dāng)事人雖具有促進(jìn)作用，但主動權(quán)仍然掌握在法院手中，對當(dāng)事人中止或終結(jié)訴訟的行為是否準(zhǔn)許，必須由法院審查后決定。因此，“合意和解”協(xié)議并不當(dāng)然地中止或終結(jié)訴訟，其中止或終結(jié)訴訟的效力必須由審判權(quán)賦予。用“裁定書”的形成結(jié)案，正如準(zhǔn)予撤訴的裁定一樣，既能反映出當(dāng)事人的“自治”，又能體現(xiàn)出法院的“審判職能”。

裁定書的內(nèi)容可以敘述為，**訴*行政機(jī)關(guān)**一案，訴訟過程中，當(dāng)事人已達(dá)成如下“合意和解”協(xié)議，敘述協(xié)議內(nèi)容并就協(xié)議的合法性進(jìn)行判斷后作出確認(rèn)合法與否的認(rèn)定(這里主要是表明“合意和解”協(xié)議的合法性問題)。接著就被訴具體行政行為與協(xié)議的關(guān)系作出判斷性敘述，鑒于協(xié)議已變更或部分撤銷了被訴具體行政行為，原被訴具體行政行為被變更或撤銷的部分不再具有法律效力，當(dāng)事人雙方應(yīng)按協(xié)議履行(這里主要是解決被訴具體行政行為的公定力問題)。接著敘述，鑒于本案當(dāng)事人已“合意和解”，訴訟程序已訴有必要進(jìn)行下去，依照修改后的《中華人民共和國行政訴訟法》第**條規(guī)定，裁定本案終止訴訟或終結(jié)訴訟。