法律依據(jù)

1.《中華人民共和國民事訴訟法》

第五十五條對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。

2.《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》

第五十八條對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟：

(一)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記;

(二)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。

符合前款規(guī)定的社會(huì)組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。

提起訴訟的社會(huì)組織不得通過訴訟牟取經(jīng)濟(jì)利益。

3.《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》

第四條社會(huì)組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會(huì)公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”。

社會(huì)組織提起的訴訟所涉及的社會(huì)公共利益，應(yīng)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性。

第五條社會(huì)組織在提起訴訟前五年內(nèi)未因從事業(yè)務(wù)活動(dòng)違反法律、法規(guī)的規(guī)定受過行政、刑事處罰的，可以認(rèn)定為環(huán)境保護(hù)法第五十八條規(guī)定的“無違法記錄”。

相關(guān)案例

1.提起民事公益訴訟的主體需為符合法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織——**錦匯化工有限公司與泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)等環(huán)境污染責(zé)任糾紛申請(qǐng)?jiān)賹彴?/p>

案例要旨：社會(huì)組織在2015年1月1日《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施之前提起公益訴訟的，只需滿足民事訴訟法第五十五條的規(guī)定，即對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，若為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織就可以向人民法院提起公益訴訟。

2.關(guān)于《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定的“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”的認(rèn)定——中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)訴**華御化工有限公司環(huán)境污染公益訴訟糾紛申請(qǐng)?jiān)賹彴?/p>

案例要旨：提起公益訴訟的社會(huì)組織的業(yè)務(wù)范圍及活動(dòng)宗旨是為了維護(hù)環(huán)境公共利益，實(shí)際從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)，且該社會(huì)組織所維護(hù)的環(huán)境公共利益與其宗旨業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性的，可以認(rèn)定該組織為《環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定的“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”的社會(huì)組織，其作為公益訴訟主體適格。

3.社會(huì)組織專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)滿五年并非指登記滿五年，登記未滿五年但從事相關(guān)活動(dòng)滿五年的可作為公益訴訟的原告——北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所、福建省綠家園環(huán)境友好中心與謝*錦、倪*香等環(huán)境民事公益訴訟糾紛案

案例要旨：社會(huì)組織登記不滿五年，但其在登記前已經(jīng)依法從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)，至提起公益訴訟前從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)已滿五年，并無違法記錄的，符合《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第五十八條規(guī)定的社會(huì)組織的主體條件，作為公益訴訟原告主體適格。

4.向法院提起有關(guān)海洋環(huán)境民事公益訴訟的主體應(yīng)屬于相關(guān)法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或社會(huì)組織——鎮(zhèn)江市漁政監(jiān)督支隊(duì)與韓國開發(fā)銀行投資公司通海水域環(huán)境民事公益訴訟糾紛案

案例要旨：根據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》和《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的規(guī)定，對(duì)破壞海洋生態(tài)、海洋水產(chǎn)資源、海洋保護(hù)區(qū)，給國家造成重大損失的，行使海洋環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門才能代表國家對(duì)責(zé)任者提起公益訴訟，除此以外的其他機(jī)關(guān)，非法律規(guī)定的有關(guān)社會(huì)組織，向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟沒有法律依據(jù)，法院不予受理。

專家觀點(diǎn)

1.公益訴訟的兩類原告

(1)法律規(guī)定的“有關(guān)機(jī)關(guān)”

由于民事訴訟本來是平等主體之間的訴訟，而公益訴訟只是一種授權(quán)性的訴訟，因此這種授權(quán)必須是法律的明確授予，即“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”是指法律明確規(guī)定有權(quán)提起公益訴訟的國家機(jī)關(guān)。在我國與社會(huì)公共利益有關(guān)的機(jī)關(guān)很多，黨的機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等，都與公共利益有關(guān)，顯然黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)是不能作為公益訴訟主體的，如果行政機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)成為公益訴訟主體時(shí)必須有法律的明確規(guī)定。如果法律規(guī)定人民檢察院、行政機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟的，在訴訟地位上，仍列為民事訴訟的“原告”。如果法律規(guī)定兩者可以同時(shí)提起公益訴訟，兩者可以協(xié)商;協(xié)商不成的，也可以作共同原告。

(2)有關(guān)“組織”

“有關(guān)組織”作為公益訴訟的原告主體，民事訴訟法修改后立法機(jī)關(guān)專門作過說明，“有關(guān)組織”不受法律規(guī)定的限制，具體哪些組織可以提起公益訴訟，一是立法機(jī)關(guān)后續(xù)的立法予以明確，二是立法沒有明確的，最高人民法院可以根據(jù)審判實(shí)踐予以確定。民事訴訟法司法解釋對(duì)受理公益訴訟案件的原告范圍作了規(guī)定，即必須符合環(huán)境保護(hù)法、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等相關(guān)法律的規(guī)定，人民法院應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照法律規(guī)定執(zhí)行，不宜于法律規(guī)定之外在審判實(shí)踐中擴(kuò)大公益訴訟主體的范圍，對(duì)于不符合法律規(guī)定的機(jī)關(guān)或者有關(guān)組織提起公益訴訟的，人民法院不予受理。也就是說，雖然《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等實(shí)體法都明確規(guī)定公民對(duì)于污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人有檢舉和控告的權(quán)利。但法律沒有賦予公民和其他組織、法人單位獨(dú)立訴權(quán)。因此，不能提起公益訴訟。

2.環(huán)境公益訴訟起訴主體的條件

從我國的現(xiàn)行管理體制和減少濫訴風(fēng)險(xiǎn)的角度看，為了使公益訴訟制度既能在我國適度開展，同時(shí)又能有序進(jìn)行，目前提起公益訴訟的主體不宜過寬。為此，民事訴訟法第五十五條規(guī)定“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織”可以向人民法院提起公益訴訟。本條考慮到其他法律以及司法解釋已對(duì)或者將對(duì)公益訴訟的起訴主體資格作出進(jìn)一步解釋，故直接延續(xù)了民事訴訟法的表述。

關(guān)于環(huán)境公益訴訟的起訴主體，包括法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。其中，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)，是指提起公益訴訟的機(jī)關(guān)，要有明確的法律依據(jù)。對(duì)于提起環(huán)境公益訴訟的“有關(guān)組織”，根據(jù)修改后的環(huán)境保護(hù)法以及《環(huán)境公益訴訟解釋》，應(yīng)當(dāng)符合下列條件：

(1)依法在設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門登記的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會(huì)等。“設(shè)區(qū)的市級(jí)以上人民政府民政部門”，包括設(shè)區(qū)的市，自治州、盟、地區(qū)，不設(shè)區(qū)的地級(jí)市，直轄市的區(qū)以上人民政府民政部門。

(2)專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)連續(xù)五年以上且無違法記錄。對(duì)于該條件，應(yīng)準(zhǔn)確把握以下兩點(diǎn)：第一，社會(huì)組織章程確定的宗旨和主要業(yè)務(wù)范圍是維護(hù)社會(huì)公共利益，且從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)的，可以認(rèn)定為“專門從事環(huán)境保護(hù)公益活動(dòng)”。需要注意的是，社會(huì)組織提起的訴訟所涉及的社會(huì)公共利益，應(yīng)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性。第二，社會(huì)組織在提起訴訟前五年內(nèi)未因從事業(yè)務(wù)活動(dòng)違反法律、法規(guī)的規(guī)定受過行政、刑事處罰的，可以認(rèn)定為“無違法記錄”。因此，社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的，應(yīng)當(dāng)提交社會(huì)組織登記證書、章程、起訴前連續(xù)五年的年度工作報(bào)告書或者年檢報(bào)告書，以及由其法定代表人或者負(fù)責(zé)人簽字并加蓋公章的無違法記錄的聲明。

3.社會(huì)組織與起訴事項(xiàng)具有關(guān)聯(lián)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)

第一，業(yè)務(wù)范圍關(guān)聯(lián)性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)本條(《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第4條)第二款規(guī)定，社會(huì)組織提起的訴訟所涉及的社會(huì)公共利益，應(yīng)與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍具有關(guān)聯(lián)性。考慮到我國環(huán)境民事公益訴訟剛剛起步，且該類訴訟對(duì)原告的資金、技術(shù)等都有較高的要求，導(dǎo)致實(shí)踐中有能力也有意愿提起公益訴訟的社會(huì)組織并不多。為充分發(fā)揮環(huán)境民事公益訴訟的功能，擴(kuò)大具有原告資格的社會(huì)組織的范圍，目前司法實(shí)踐中對(duì)業(yè)務(wù)范圍關(guān)聯(lián)性的要求不宜過于嚴(yán)格，而應(yīng)對(duì)此作較為寬松的解釋。正如葉*榮教授所言：“公益訴訟以公益的促進(jìn)為建制的目的與訴訟的要件，訴訟實(shí)際的實(shí)施者雖或應(yīng)主張其與系爭事件有相當(dāng)?shù)睦骊P(guān)聯(lián)，但訴訟的目的往往不是為了個(gè)案的救濟(jì)，而是督促政府或受管制者積極采取某些促進(jìn)公益的法定作為，判決的效力亦未必局限于訴訟的當(dāng)事人。”(注：參見葉*榮：《民眾參與環(huán)保法律之執(zhí)行》，載《環(huán)境政策與法律》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第224頁。)具體而言，社會(huì)組織提起的訴訟所涉及的社會(huì)公共利益，與其宗旨和業(yè)務(wù)范圍之間并不需要達(dá)到一一嚴(yán)格對(duì)應(yīng)的程度，而是只要具有一定的聯(lián)系即可。比如，一般情況下以保護(hù)野生植物為宗旨的社會(huì)組織不能單純?yōu)楸Ｗo(hù)野生動(dòng)物而提起公益訴訟，但當(dāng)一個(gè)污染行為同時(shí)造成野生動(dòng)植物的損害時(shí)，其就有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟;或者是水污染行為附帶造成了野生植物的損害時(shí)，其也有權(quán)提起環(huán)境民事公益訴訟。

第二，社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟不應(yīng)受其活動(dòng)區(qū)域的限制。司法解釋起草過程中，有觀點(diǎn)認(rèn)為，社會(huì)組織提起公益訴訟還應(yīng)與其活動(dòng)區(qū)域或者服務(wù)地域相符，即要求“活動(dòng)范圍的關(guān)聯(lián)性”。除了全國性的環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織外，地方性環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織僅能對(duì)發(fā)生于其活動(dòng)范圍內(nèi)的環(huán)境問題提起訴訟，比如黑龍江省某一丹頂鶴保護(hù)組織不能針對(duì)遼寧省某市破壞丹頂鶴生存環(huán)境的行為提起訴訟。“活動(dòng)范圍關(guān)聯(lián)性”是為了避免環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織輕率地提起訴訟，確保其能夠充分參與訴訟程序。(注：參見陶*國：《德國行政公益訴訟制度及其對(duì)我國的啟示》，載《德國研究》2013年第2期。)但我們認(rèn)為，從我國實(shí)際情況出發(fā)，目前不宜要求社會(huì)組織提起環(huán)境民事公益訴訟與其活動(dòng)范圍具有關(guān)聯(lián)性。這是因?yàn)椋?/p>

首先，根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》與《基金會(huì)管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定以及民辦非企業(yè)單位與基金會(huì)的自身特點(diǎn)，這兩類社會(huì)組織并沒有活動(dòng)地域的限制，自然也不存在提起的環(huán)境民事公益訴訟超出其活動(dòng)區(qū)域的問題。

其次，根據(jù)《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》的相關(guān)規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)在章程和登記證書上記載活動(dòng)地域，且社會(huì)團(tuán)體的名稱應(yīng)當(dāng)與其業(yè)務(wù)范圍、成員分布、活動(dòng)地域相一致，準(zhǔn)確反映其特征，但《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》并未明確規(guī)定超地域活動(dòng)的法律后果。民政部國家民間組織管理局也認(rèn)為，因?yàn)樯鐣?huì)組織提起公益訴訟的目的是為保護(hù)環(huán)境公共利益，所以即使社會(huì)團(tuán)體在其章程記載的活動(dòng)地域外提起訴訟，也不屬于違法行為，不應(yīng)對(duì)其進(jìn)行處罰。

再次，社會(huì)組織是為保護(hù)環(huán)境公共利益而提起的訴訟，而公共利益應(yīng)該是不分地域的，且環(huán)境污染或破壞生態(tài)行為往往是跨區(qū)域的，造成的影響也較為廣泛，限制過死不利于社會(huì)組織跨區(qū)域提起公益訴訟。

最后，我國服員遼闊，各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不平衡，社會(huì)組織的數(shù)量、能力也參差不齊，很多有意愿也有能力提起環(huán)境民事公益訴訟的社會(huì)組織都分布在大中型城市，若對(duì)其活動(dòng)范圍的關(guān)聯(lián)性提出嚴(yán)格要求，可能很多地方都沒有社會(huì)組織對(duì)當(dāng)?shù)氐奈廴经h(huán)境或破壞生態(tài)的行為提起環(huán)境民事公益訴訟，這明顯不利于環(huán)境公共利益的維護(hù)。

總之，不對(duì)社會(huì)組織提起公益訴訟的區(qū)域范圍作出限制，有利于鼓勵(lì)社會(huì)組織，尤其是民間的環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織，如“自然之友”等跨區(qū)域提起環(huán)境民事公益訴訟，并且已經(jīng)在司法實(shí)踐中起到了很好的效果。