廢除社會撫養(yǎng)費(fèi)是未來出路

2001年通過的《人口與計(jì)劃生育法》第一次在法律層面出現(xiàn)了“社會撫養(yǎng)費(fèi)”這個概念，該法第四十一條規(guī)定：“不符合本法第十八條規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依法繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)。”2002年《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》界定“社會撫養(yǎng)費(fèi)”是“為調(diào)節(jié)自然資源的利用和保護(hù)環(huán)境，適當(dāng)補(bǔ)償政府的社會事業(yè)公共投入的經(jīng)費(fèi)，而對不符合法定條件生育子女的公民征收的費(fèi)用”。社會撫養(yǎng)費(fèi)是為了彌補(bǔ)政府在(超生子女)的社會事業(yè)的財(cái)政支出，包括但不限于衛(wèi)生、教育等費(fèi)用。這個說法也在《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法》中得到了驗(yàn)證，該法第一條明確指出，社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收是為了“實(shí)現(xiàn)人口與經(jīng)濟(jì)、社會、資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展”。

但這種解釋存在疑問。首先，財(cái)政支出未考慮代際公平。假設(shè)超生的孩子會導(dǎo)致政府在教育等領(lǐng)域的支出，且每個家長繳納的稅收都是一致的，那么更多的孩子確實(shí)會增加政府的財(cái)政支出。但孩子最終會從一個單純的消費(fèi)者變成生產(chǎn)者，假如此前的邏輯成立，那也就意味著在過了一代人后，此前超生的家庭給社會創(chuàng)造了更多的財(cái)富，而此前的一胎家庭則是從這些超生家庭中受益。由此來看，現(xiàn)在對這些家庭征收社會撫養(yǎng)費(fèi)，從代際公平的角度考慮并不恰當(dāng)。更何況，在很多地區(qū)，對家庭征收高額的社會撫養(yǎng)費(fèi)會導(dǎo)致家庭陷入貧困。

其次，社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)并不恰當(dāng)。按照社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理辦法的規(guī)定，“社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，分別以當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民年人均可支配收入和農(nóng)村居民年人均純收入為計(jì)征的參考基本標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)事人的實(shí)際收入水平和不符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的情節(jié)，確定征收數(shù)額。社會撫養(yǎng)費(fèi)的具體征收標(biāo)準(zhǔn)由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。”通常，公共資源的成本是邊際遞減的，意味著一個家庭的第二個甚至第三個孩子的成本會比第一個少，征收的社會撫養(yǎng)費(fèi)也該更少。但事實(shí)是，各省份有關(guān)社會撫養(yǎng)費(fèi)的征收辦法中，第三胎所要繳納的費(fèi)用遠(yuǎn)高于第二胎和第一胎。更為重要的是，當(dāng)違反計(jì)劃生育者被征收高額的社會撫養(yǎng)費(fèi)時，可能會危及到家庭的撫養(yǎng)責(zé)任，甚至很多家庭會因此而致貧。

最后，也是更為重要的，社會撫養(yǎng)費(fèi)將其邏輯建立在一個根本就不存在的前提之上，認(rèn)為“多出生人口侵占了較多的社會公共資源”。人在社會生活與發(fā)展當(dāng)然要耗費(fèi)資源，但人也在創(chuàng)造價(jià)值，而且創(chuàng)造的價(jià)值會高于其消耗的資源，否則就無法解釋為什么中國在人口越來越多的情況下經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展并沒有陷入停滯，而且各項(xiàng)指標(biāo)都要好于以前。因此，以不符合生育規(guī)定為由而征收社會撫養(yǎng)費(fèi)，這種理由實(shí)際上并不存在。

如何面對歷史遺留問題

在全面二胎之后，以限制人口數(shù)量為目標(biāo)的計(jì)劃生育即將完成其歷史使命。假設(shè)不對生育數(shù)量進(jìn)行限制，那么社會撫養(yǎng)費(fèi)也就沒有存在的必要。那么，此前收取的巨額社會撫養(yǎng)費(fèi)，我們該如何面對?或者說，政府該如何面對那些繳納了社會撫養(yǎng)費(fèi)的群體?

之所以討論這個問題，是因?yàn)橹袊壳暗娜丝诳偤蜕孰x正常的人口更替有著很大的距離。從上世紀(jì)90年代初開始，中國的人口總和生育率已經(jīng)下降到世代更替水平以下：2000年人口普查顯示生育率為1.22;2010年人口普查顯示生育率為1.18。事實(shí)上，中央也意識到了生育率長期過低所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，也正是如此，計(jì)劃生育政策也做了適時調(diào)整，從2013年11月開始實(shí)施“單獨(dú)二胎”，到2015年底實(shí)施“全面二胎”。

這意味著當(dāng)年法律上不符合規(guī)定并被繳納巨額社會撫養(yǎng)費(fèi)的“超生”人口在今天成了社會的中流砥柱，那是不是在另外一個層面上驗(yàn)證了當(dāng)年對其征收的社會撫養(yǎng)費(fèi)是錯的。于是就有一個最為直接的問題：該如何對當(dāng)年因?yàn)椤俺倍徽魇丈鐣狃B(yǎng)費(fèi)的家庭或者個人進(jìn)行補(bǔ)償?

當(dāng)然，在現(xiàn)有的法律框架下政府無需對當(dāng)年的征收行為進(jìn)行補(bǔ)償，因?yàn)檎魇丈鐣狃B(yǎng)費(fèi)并不“違法”。但是，如果考慮到征收社會撫養(yǎng)費(fèi)的目標(biāo)和達(dá)成的后果之間的落差：社會撫養(yǎng)費(fèi)并未合理的用于補(bǔ)償公共資源，而且超生人群并非是社會的負(fù)擔(dān)，相反，他們還是目前延緩老齡化社會的中堅(jiān)力量。因此，政府有道義對當(dāng)年的征收行為進(jìn)行補(bǔ)償，尤其是對那些因?yàn)槔U納社會撫養(yǎng)費(fèi)導(dǎo)致貧困的家庭更是如此。

廢除社會撫養(yǎng)費(fèi)是未來出路

從理論上說，能夠以貨幣化方式全額返還當(dāng)年所征收的社會撫養(yǎng)費(fèi)是最為理想的，但這也可能是難度最大的，因?yàn)楫?dāng)年征收的社會撫養(yǎng)費(fèi)已經(jīng)支出，而不是以某種基金的形式存在可供返還。由于數(shù)額巨大，無論哪一級政府都沒有足夠的財(cái)政能力來一次性返還。那么，還有什么樣的方式?

在我看來，更為可行的辦法是給這部分群體免征或者減征養(yǎng)老保險(xiǎn)金。考慮到在目前的社會保障體系下，個人的退休金是來自于目前工作人群繳納統(tǒng)籌部分的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，而對那些當(dāng)年已經(jīng)繳納過“社會撫養(yǎng)費(fèi)”的人而言，他們應(yīng)當(dāng)免于繳納同等或者更多金額的養(yǎng)老保險(xiǎn)金，從而彌補(bǔ)當(dāng)年的支出。當(dāng)然，這個數(shù)額如何確定，是不是按照當(dāng)年繳納的金額，或者是按照特定標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算通脹后的數(shù)額，則是另外一個話題。

當(dāng)然，對于絕大多數(shù)被征收社會撫養(yǎng)費(fèi)的家庭和個人來說，現(xiàn)在償還的金額可能并不足以彌補(bǔ)當(dāng)年在征收社會撫養(yǎng)費(fèi)時所遭遇的全部痛苦。但即便如此也是一種慰藉。

遺憾的是，2014年提出的《社會撫養(yǎng)費(fèi)征收管理?xiàng)l例(送審稿)》并未關(guān)注到中國人口生育政策正面臨著近30多年來最重大的調(diào)整，而是繼續(xù)用技術(shù)性的修補(bǔ)來回應(yīng)這一制度的根本缺陷，包括但不限于明確界定征收對象、縮小征收范圍、統(tǒng)一征收標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范征收主體、增加征收程序、落實(shí)收支兩條線和增加征收管理透明度等。并且這個“送審稿”沒有后續(xù)進(jìn)展。如果社會撫養(yǎng)費(fèi)繼續(xù)存續(xù)下去，今后必會將導(dǎo)致更多的麻煩。不僅是邏輯漏洞，同時還有制度運(yùn)行過程中的難題：事實(shí)上，全面二胎后已有不少爭議性的案例讓基層政府為難。

實(shí)際上，對于社會撫養(yǎng)費(fèi)的最好辦法并不是修改，而是立即廢除;同時，政府還應(yīng)當(dāng)對當(dāng)年繳納社會撫養(yǎng)費(fèi)的家庭或者個人予以某種方式的補(bǔ)償。這是化解分歧、凝聚社會共識的重要方式，這在全面深化改革的當(dāng)下，以人口為突破點(diǎn)，意義尤其深遠(yuǎn)。

什么情況下需交社會撫養(yǎng)費(fèi)

根據(jù)我國現(xiàn)有的法律規(guī)定：國家穩(wěn)定現(xiàn)行生育政策，鼓勵公民晚婚晚育，提倡一對夫妻生育一個子女;符合法律、法規(guī)規(guī)定條件的，可以要求安排生育第二個子女。具體辦法由省級機(jī)關(guān)制定。

不符合上述規(guī)定生育子女的公民，應(yīng)當(dāng)依法繳納社會撫養(yǎng)費(fèi).同時，依據(jù)河北省的有關(guān)規(guī)定：符合下列條件之一的夫妻，經(jīng)過批準(zhǔn)可以再生育一個子女：第一個子女為病殘兒，不能成長為正常勞動力，但醫(yī)學(xué)上認(rèn)為可以再生育的;依法收養(yǎng)一個子女后，又懷孕的;夫妻雙方均為獨(dú)生子女，只有一個子女的;夫妻一方為二等乙級以上革命傷殘軍人，或者相當(dāng)此標(biāo)準(zhǔn)的其他非遺傳性殘疾者，只有一個子女的;夫妻雙方均為全國一千萬以下人口的少數(shù)民族，只有一個子女的;夫妻雙方均為歸國華僑或者在本省定居的臺灣、香港、澳門同胞，只有一個子女的;從事海洋作業(yè)的沿海漁區(qū)的漁民，只有一個子女的;山區(qū)、壩上的農(nóng)村居民，只有一個子女的;農(nóng)村中男到有女無兒家結(jié)婚落戶的居民，只有一個子女的;從事井下作業(yè)連續(xù)五年以上，且繼續(xù)從事井下作業(yè)的礦工，只有一個女孩的;平原、丘陵的農(nóng)村居民，只有一個女孩的;再婚夫妻一方無子女，另一方有兩個以下子女的;經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)，屬于其他特殊情況的。

因計(jì)生人口問題多涉及到地方性的政策規(guī)定，所以要結(jié)合各省的規(guī)定來靈活辦理，應(yīng)隨政策靈活來交納等，具體各地執(zhí)行不同政策情況，需考慮實(shí)際征收標(biāo)準(zhǔn)等。如果對征收社會撫養(yǎng)費(fèi)不服的，公民可以按規(guī)定依法提起行政復(fù)議或行政訴訟另行處理。

近期，國家二胎政策的放開，但并不等于全面放開生育政策，對于計(jì)生問題，落實(shí)計(jì)劃生育需要各省進(jìn)一步實(shí)施修改相關(guān)的條例規(guī)定才行，必估也會有一個時間過程，依法生育才是符合規(guī)定的，違反生育政策是要交納社會撫養(yǎng)費(fèi)的，也就是老百姓所說的罰款，生育需要依法，切莫照搬死套，以防止違法生育被處罰。